А. Н. Асаул, В. П. Грахов, В. А. Кощеев, В. Е. Чибисов
Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе
Под ред. д. э. н., проф. А. Н. Асаула. — СПб.: «Гуманистика», 2005. — 240 с.
| Предыдущая |
Глава 2. Особенности формирования и размещения государственного строительного заказа
2.2 Правовые аспекты и пути совершенствования государственного строительного заказа
Одним из основных российских законодательных актов в сфере регулирования государственных закупок стало Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное указом Президента Российской Федерации [131], который знаменовал новый этап в развитии процедуры закупок для государственных нужд [131-106].
Этот документ повлек за собой кардинальное изменение в системе государственных закупок. Несмотря на то, что не все разделы этого документа были проработаны с требуемой глубиной, нельзя не видеть в нем стремление государства навести порядок в сфере расходования бюджетных средств.
В соответствии с указом, заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны были размещаться на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусматривалось федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
Главным результатом этого этапа преобразования системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги вошли в повседневную практику деятельности государственных структур.
В то же время, как показал анализ, в проведении конкурсных торгов сложились существенные недостатки.
Они связаны, главным образом, с нарушением правил и процедур, предусмотренных нормативными актами, (несоблюдением сроков проведения отдельных процедур торгов, некачественной подготовкой конкурсной документации, изменением условий конкурсов в ходе их проведения, нарушением правил определения победителя, отсутствием обеспечения конкурсных заявок, нарушением правил представления и отзыва конкурсных заявок и т.д.
В практике проведения подрядных торгов также можно выделить следующие специфические проблемы [31]:
- несогласованность нормативно-правовой базы бюджетов разных уровней. Например, разные сроки (30, 45 дней) от публикации извещения о конкурсе до окончания срока подачи заявок;
- отсутствие четкой позиции и документов, определяющих правила торгов в системе Госстроя России. И эта проблема становится актуальней по мере усложнения предмета торгов на строительный объект;
- оценка конкурсных предложений. При существующем соотношении стоимости проектирования и стоимости строительства выбор проектировщика исходя из минимальной цены проектирования по отношению к предлагаемой цене объекта может дать экономию в доли процента. Между тем колебание цены самого объекта в результате проектирования может достигать десятков процентов. Иначе говоря, цена риска в строительстве может значительно превышать экономию от выбора дешевого проектировщика.
- Отсутствие до сих пор единого и четкого понимания цели и последствий конкурсного отбора подрядчиков (спустя 9 лет после появления первого положения о подрядных торгах). В этой проблеме важен конфликт «сметы госзаказчика» и «сметы подрядчика».
- Качество проведения подрядных торгов.
- Повышение эффективности подрядных торгов [31]. Содержание этой проблемы определяется сложностью предмета торгов, а путь ее решения лежит в синергетическом учете всех факторов.
В связи с принятием федерального закона от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [98], указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 утратил силу в сфере федеральных государственных закупок.
Закон регулирует размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) путем проведения конкурсов. В то же время им не урегулированы отдельные нормы действующей нормативной базы по вопросам государственных закупок: и основной недостаток, что по духу этого закона - в конкурсах могут участвовать, только производители. Естественно эта норма не реализовалась на практике, но требует доработки.
В целях совершенствования законодательной базы государственных закупок и ликвидации неточностей, допущенных российским законодательством, правительство приняло решение о разработке проекта федерального закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд".
Проект этого федерального закона является процедурным и включает основополагающие нормы прежних федеральных законов. Принятие нового закона позволяет обеспечить более качественное проведение процедур государственных закупок с учетом норм международного права
Государственный строительный заказ является одним из главных элементов всего государственного заказа в регионе и большей частью размещается в инвестиционно - строительном комплексе.
В узком смысле термин "государственный строительный заказ" применяется для обозначения организации конкретной закупки и представляет форму взаимодействия субъекта Федерации (Комитет по строительству Администрации Санкт-Петербурга) с юридическими и физическими лицами на основе хозяйственно-договорных отношений по поводу поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд региона.
Проведение конкурсов по размещению заказов на выполнение строительно-монтажных работ и оказание услуг в строительстве по сравнению с проведением конкурсов на закупку товаров имеет свои особенности: большой объем технической части конкурсной документации; проведение конкурсов при различной степени проработки технических решений; большие jвозможности по разбивке объекта конкурса на отдельные предметы конкурса (лоты) с целью усиления конкуренции; возможность использования различных форм координационных и кооперационных связей в строительстве, предусматривающих выбор генподрядчика, управляющей компании и нескольких главных подрядчиков, субподрядчиков, поставщиков; большой объем и краткость периода действия согласований проектов; высокий уровень риска при принятии решений в строительстве.
Термин «государственный строительный заказ» следует понимать как организационный процесс по приобретению прав на строительно-монтажные работы и услуги в строительстве в соответствии с потребностями региона, представляющий собой форму взаимодействия государственного заказчика (Комитет по строительству Администрации Санкт-Петербурга) с субъектами ИСК на основе договорных отношений.
Государственный заказ Санкт-Петербурга представляет собой совокупность государственных договоров заключенных в установленном порядке, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга и внебюджетных фондов.
ГСЗ является одновременно как формой взаимодействия государственного заказчика (Комитета по строительству) с субъектами ИСК, так и обладает свойствами механизма управления их взаимодействием. Это вытекает из синергетического подхода к исследованию поставленной проблемы монографии
В процедурном плане государственный заказ представляет собой обращение государственного заказчика к кругу лиц с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги для нужд субъекта Российской Федерации. Такое действие заказчика в соответствии со ст.437 Гражданского кодекса Российской Федерации рассматривается, как «приглашение делать оферты».
По ст.764 Гражданского кодекса, заказчиком по государственному контракту является государственный орган, обладающий инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная соответствующим государственным органом правом распоряжаться такими ресурсами (например, в сфере государственного строительного заказа – Комитет по строительству Администрации Санкт-Петербурга). В соответствии с Бюджетным кодексом, тот или иной государственный орган или организация является получателем бюджетных средств на основании утвержденной бюджетной росписи и приобретает право на получение и использование этих средств, а, следовательно, и право выступать в качестве государственного заказчика при заключении государственных контрактов в рамках получаемых из бюджета средств.
С целью «пригласить делать оферты» государственный заказчик обращается к одному (закупка у единственного источника), нескольким лицам (запрос котировок или закрытый конкурс) или неограниченному кругу лиц (открытый конкурс). С лицом, предоставившим оферту на удовлетворяющих государственного заказчика условиях, заключается государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для нужд региона. (При размещении государственного строительного заказа – среди основных документов Постановление Правительства от 1993 г с изменениями 1998 г за № 812)).
Анализируя закон «О заказе Санкт-Петербурга», нельзя обойти стороной тот факт, что под заказом Санкт-Петербурга понимается сводный перечень государственных и городских нужд Санкт-Петербурга (абзац 6 статьи 1 закона). Однако с учетом того, что законом предусмотрены конкурсные комиссии, контрольная комиссия заказа Санкт-Петербурга и другие комиссии, становится понятным, что законодатель этим намерен ввести дополнительные гарантии эффективного расходования средств городского бюджета.
Следовательно, под заказом Санкт-Петербурга подразумевается определенная организационная форма обеспечения потребностей города на основе поручений органов управления, выдаваемых от имени города и горожан, т.е. представляет собой совокупность государственных контрактов на поставку товаров, выполнения работ и оказания услуг, заключенных в установленном порядке, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга и внебюджетных фондов
При этом все государственные заказчики объединены едиными целями и работают в пространстве городского бюджета. Тем самым они являются не просто совокупностью органов и организаций, а объединены в систему заказа. Любая же социально-экономическая система для своего развития должна иметь организующее начало - орган управления.
С этих позиций, существенным упущением закона «О заказе Санкт-Петербурга» [44] стало отсутствие в нем определения органа управления системой заказа Санкт-Петербурга. Очевидно, что таким органом должно быть структурное подразделение администрации Санкт-Петербурга, решающее задачи социально-экономического развития, промышленной и научно-технической политики города, которое легитимно могло делегировать свои полномочия профильным комитетам. В законе «О заказе Санкт-Петербурга» отсутствует технология государственных закупок, что не отвечает требованиям системного подхода к управлению региональным государственным заказом. Данные упущения являются полем для дальнейшей работы законодателей.
Что касается государственного строительного заказа, то следует отметить, что в строительстве утвердилось многообразие форм собственности и доля негосударственного сектора в общем объеме подрядных работ достигла 88%. Частными фирмами выполняется более половины объемов работ [36]. Это свидетельствует о том, что в стране создана реальная конкурсная среда на подрядном рынке. Статистика из года в год показывает положительную динамику развития конкурсной системы размещения заказов в строительстве.
Так, по данным Управления по взаимодействию с субъектами Российской Федерации Госстроя России в 2000 г. было проведено 28 тыс. подрядных конкурсов по размещению заказов на выполнение работ для государственных нужд против 11 тыс. в 1999 г. (рост в 2,4 раза). Из них на размещение заказов за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов проведено 3,5 тыс. конкурсов или в 1,6 раза больше, чем в 1999 г., за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации - 8,3 тыс. подрядных конкурсов (в 2 раза больше), за счет средств муниципальных бюджетов - 16 тыс. подрядных конкурсов (в 3,3 раза больше).
Снижение стоимости контрактов, заключенных по результатам торгов, по сравнению с первоначальной оценкой стоимости строительства за счет всех указанных выше источников финансирования составило 7,2%, в том числе:
- за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов - 9,4%;
- за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов субъектов федерации - 1,7%;
- за счет средств муниципальных бюджетов - 9,8%.
Увеличилось количество открытых подрядных конкурсов, уменьшилось количество закрытых подрядных конкурсов. Однако увеличилось и размещение заказов на выполнение работ "по запросу котировок" и "у единственного подрядчика", т. е. без проведения конкурсов.
В 2000 г. в подрядных конкурсах приняло участие 65 тыс. организаций. В общем количестве размещенных заказов на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации в 2000 г. подрядные конкурсы составили 26% [36] .
Приведенная динамика увеличения числа конкурсов в строительстве характеризует только одну - количественную сторону создания конкурентной среды в отрасли. Вторая сторона - эффективность конкурсов - не столь очевидна.
Для обеспечения эффективности конкурсов прежде всего необходимо привлекать квалифицированные коллективы организаторов- исполнителей конкурсов и применять более совершенный методический аппарат, учитывающий отраслевые особенности.
Относительно проведения подрядных торгов при размещении государственного строительного заказа следует отметить, что в «Положении о подрядных торгах на Российской Федерации», утвержденном в 1993 г., обращалось особое внимание на деятельность инжиниринговых фирм в качестве основного организатора (исполнителя) конкурсов, то в Федеральном законе № 97-ФЗ в качестве организатора конкурса рассматривается прежде всего сам заказчик, который может привлечь для исполнения отдельных функций «юридическое лицо».
Представители многих инжиниринговых фирм отмечают как низкое качество подготовки и проведения конкурсов силами заказчика, так и слабость и даже отсутствие государственного и общественного контроля за этой деятельностью.
Лучше положение складывается тогда, когда в качестве организаторов конкурсов выступают специализированные организации государственных заказчиков, понимающие необходимость высокопрофессиональной разработки всех документов конкурсов и профессионального соблюдения всех процедур.
Проведение конкурсов по размещению заказов на выполнение работ и оказание услуг в строительстве по сравнению с проведением конкурсов на закупку товаров имеет свои особенности.
Основные, из них :
- большой объем технической части конкурсной документации;
- проведение конкурсов при различной степени проработки технических решений;
- большие возможности по разбивке объекта конкурса на отдельные предметы конкурса (лоты) с целью усиления конкуренции;
- возможность использования различных форм координационных и кооперационных связей в строительстве, предусматривающих выбор генподрядчика, управляющей компании и нескольких главных подрядчиков, субподрядчиков, поставщиков;
- возможность привлечения участников из различных регионов или только из конкретного региона, населенного пункта;
- большой объем и краткость периода действия согласований проектов;
- необходимость и реальная возможность предконкурсного определения предполагаемой рыночной цены подрядных работ;
С учетом отраслевых особенностей проведения конкурсов в строительстве и жнлищно-коммунальном хозяйстве ЦНИИЭУС Госстроя России в 2000 г. разработал "Положения о конкурсах на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации", а в 2001 г. - «Методические рекомендации о порядке проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации», где отражена важная особенность подрядных торгов – большой объев технической документации. Сложнее решить задачу – проведение подрядных торгов при разной степени проработки технических решений.
Одна из ключевых проблем отечественной экономики в настоящее время заключается в том, что рыночная среда в России стремится достигнуть уровня, который сложился в странах с многолетними рыночными традициями, что по сути невозможно. Например, для обеспечения договорного государственного заказа необходима конкурсность его размещения, что требует преодолеть монополизм в производстве большинства видов продукции производственно-технического назначения. Однако на практике этого можно достичь только в результате длительных структурных реформ.
Однако и в условиях переходной экономики развитие системы государственного заказа существенно влияет на ее стабилизацию: в 2000 году заключено 204915 контрактов общей стоимостью 105 млрд. рублей, в том числе по итогам проведенных конкурсов - 34013 контрактов общей стоимостью 80,36 млрд. рублей. По сравнению с первым полугодием 1999 года, по федеральным органам исполнительной власти количество заключенных на конкурсной основе контрактов увеличилось в 1,98 раза, общая стоимость контрактов увеличилась в 1,6 раза.
При этом стоимость контрактов, заключенных на конкурсной основе на поставку товаров отечественного производства, составила 96,9 %, с субъектами малого предпринимательства (4,7 %).
Экономия бюджетных средств за первое полугодие 2000 года за счет конкурсного размещения государственных заказов составила по федеральным органам исполнительной власти - 4,6 млрд. рублей (10,3 %).
Среди федеральных органов исполнительной власти наиболее значительную экономию бюджетных средств за счет конкурсного размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд обеспечили Госстрой России (26,4 % (3,01 млн. рублей), Роскартография ( 25 % (5,11 млн. рублей), Росавтодор ( 9,9 % (2,5 млн. рублей), Миннац России ( 9,3 % (10,59 млн. рублей).
В 2001 году объемы закупок составили величину порядка 218,5 млрд. рублей, или 108,4 % уровню 2000 года, для сравнения - (закупки продукции для федеральных государственных нужд в 2000 году оцениваются в объеме 196,72 млрд. рублей, или 131,6 % к фактическому уровню 1999 года). При этом доля закупок продукции для федеральных государственных нужд в валовом внутреннем продукте Российской Федерации в стоимостном выражении составляла: в 1999 году - 3,3 %, в 2000 году - 3,2 %, в 2001 году - около 3 %.
Как свидетельствует накопленный опыт, дальнейшее развитие системы размещения заказов для федеральных государственных нужд требует:
- согласования государственными заказчиками с Минэкономразвития России размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд у единственного источника, а также проведения двухэтапных открытых и закрытых конкурсов;
- направления Госкомстатом России в Минэкономразвития России необходимой статистической информации о системе государственных закупок, включая базы данных, формируемых на основе входной информации;
- ежемесячного представления государственными заказчиками в Минэкономразвития России данных мониторинга закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд;
- внесения необходимых изменений и дополнений в действующую нормативно-правовую базу государственных закупок в связи с реорганизацией структуры федеральных органов власти.
По оценке Минэкономразвития, доля государственных и муниципальных закупок за последние 3 года во внутреннем валовом продукте увеличилась с 5,4 % в 2001 году (487 млрд руб.) до 6,4 % в 2003 году (834 млрд руб.). Доля объемов подрядных торгов в валовом внутреннем продукте России в последние годы непрерывно растет. Такой объемный рынок трудно контролировать, управлять им также сложно. Постановка задач исследования актуальна по многим причинам, в том числе по причине значительной фактической динамики производства ВВП, объёма работ по договорам строительного подряда (см. рисунки. 2.4, 2.5) и задачи удвоения ВВП в ближайшие 10 лет, сформулированной Президентом Российской Федерации.
Рисунок
2.4 – Динамика производства ВВП к началу 1995 г.
(данные ГОСКОМСТАТА)
Рисунок
2.5 – Динамика работ по договорам строительного подряда
в % к декабрю 1998 г. (данные ГОСКОМСТАТА)
В соответствии с ростом объёма подрядных торгов совершенствуется законодательная база. Схема нормативно-правового регулирования в строительной сфере представлена на рисунке 2.6.
Рисунок – 2.6 Схема нормативно-правового регулирования строительства
Применение закона N 97-ФЗ на практике выявило значительное количество неоднозначных толкований его положений, которые ведут к нарушениям и злоупотреблениям. Эксперты министерства экономики и развития обнаружили следующие основные нарушения: некоторые претенденты не допускаются к участию в конкурсе; нарушаются процедуры проведения конкурсов; с победителем конкурса не заключается контракт; нарушается антимонопольное законодательство; конкурс проводится без опубликования извещения о его проведении в бюллетене «Конкурсные торги».
Эти нарушения и им подобные общеизвестны. Нарушения и причины, вызывающие их, известны также депутатам Государственной Думы. Так сложилось, что на сегодняшний день все государственные закупки производят, опираются на два несовершенных документа.
| Предыдущая |