И.Н. Олейникова
Финансы, денежное обращение и кредит
Конспект лекций. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 1996.
| Предыдущая |
Тема 7. Государственные финансы
7.3. Бюджетное регулирование
Главной предпосылкой бюджетного регулирования является единство доходной базы бюджетов всех уровней, основу которой составляют налоговые доходы. Доходы различных бюджетов формируются в соответствии с налоговым законодательством.
Существуют различные методы бюджетного регулирования:
- налоговые;
- прямая помощь из вышестоящих бюджетов;
- образование фондов регулирования.
Налоговые методы применяются в следующих формах:
а) в виде системы отчислений от государственных налогов и доходов, когда региональные и местные органы власти получают определенную долю от ряда налогов. Данная форма является пассивной, поскольку не позволяет нижестоящим органам власти участвовать в налоговой политике государства;
б) в виде системы надбавок к государственным налогам и доходам. Такие надбавки устанавливаются как максимальные, и в этих пределах региональные и местные органы производят свои сборы. Примером является налог на прибыль, по которому установлены федеральная и региональная ставки.
Помощь из вышестоящих бюджетов может предоставляться в форме дотаций и субвенций.
Дотация - денежные средства, предоставляемые в твердой сумме безвозвратно для окончательного сбалансирования нижестоящих бюджетов в случае превышения их расходов над доходами.
Субвенция - вид денежного пособия, предоставляемого в твердой сумме на финансирование определенных мероприятий. В случае нецелевого использования подлежит возврату.
Фонды регулирования создаются с целью помощи маломощным в социально-экономическом отношении регионам за счет более сильных. Обычно формируются за счет отчислений от одного-двух наиболее универсальных налогов.
В практике взаимоотношения федеральных, региональных и местных бюджетов нашли применение все перечисленные методы бюджетного регулирования.
Основу бюджетного регулирования составляет разделение доходов на закрепленные и регулирующие.
Закрепленными являются доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) поступают в соответствующий бюджет. В частности, для региональных бюджетов таковыми являются региональные налоги, часть налога на прибыль (в соответствии с региональной ставкой).
Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей. Традиционно к таким доходам относятся налог на добавленную стоимость, акцизы. Конкретный перечень регулирующих доходов устанавливается в законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовыйгод.
В частностистности, в 1995г. в бюджеты регионов передавались следующие доходы:
- 25% налога на добавленную стоимость;
- 90% отчислений от подоходного налога с физических лиц;
- платежи за пользование природными ресурсами;
- отчисления на воспроизводство минеральносырьевой базы;
- транспортный налог;
- 50% акцизов на спирт, водку, ликероводочные изделия;
- 100% разных акцизов, кроме акцизов на нефть, газ,
- бензин, автомобили;
- ряд других.
В 1993 во взаимоотношения федерального правительства и субъектов федерации была введена концепция минимального бюджета.
Минимальный бюджет - это расчетный объем доходов соответствующего регионального или местного бюджета, покрывающий минимально необходимые расходы.
Предполагалось, что расходная часть минимального бюджета будет формироваться в соответствии с унифицированными финансовыми нормами и нормативами разрабатываемые центральными органами исполнительной власти. Целью применения таких норм ставилось сглаживание различий в уровне социально-экономического развития территорий.
Законодательно подтверждалось, что не менее 70% доходной части минимального бюджета должны составлять закрепленные доходы.
В дополнение к закрепленным и регулируемым доходам применялась система дотаций и субвенций.
Однако принципиальных изменений данная система не принесла. Не произошло укрепления доходной базы регионов: 40% всех доходов составляли дотации. Применялись дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих доходов. Так, только по НДС норматив колебался в пределах 20-50%. Большая часть помощи выделялась в твердо фиксированных суммах, что невыгодно регионам в условиях, когда федеральный бюджет принимался с опозданием, и, кроме того, данная помощь теряла свою значимость в условиях высокой инфляции.
Принципиальные изменения в систему межбюджетных отношений были внесены в 1994 г. Целью изменений было создание четкой методологии перераспределения бюджетных ресурсов, исключающей возможность субъективного влияния на процесс получения помощи из федерального бюджета.
С 1994 г. формируется федеральный бюджетный фонд финансовой поддержки регионов. Источником является НДС, зачисляемый в федеральный бюджет. В 1994 г. в фонд зачислялось 22% от этой суммы, в 1995 г.-27%.
Фонд распределяется между регионами в форме трансфертов (передаточных платежей). Для расчета трансфертов определяется доля (в %) каждого региона в распределении будущих фактически поступающих в фонд средств. С этой целью введены два статуса регионов: " регион, нуждающийся в поддержке " и " регион, особонуждающийся в поддержке". Принцип присвоения регионам соответствующего статуса следующий: на основе специальных расчетов сравнивается среднедушевой бюджетный доход всех регионов России и бюджетный доход на одного жителя в конкретном регионе.
Расчеты проводились по данным базового периода - II-IV кварталы 1993 года. Регионам, где бюджетный доход оказался меньше средней величины (она была определена на уровне 147 тыс.руб.) присваивается статус нуждающихся в поддержке. Если, кроме этого, средств в бюджете недостаточно для покрытия текущих расходов, регион получает статус особо нуждающегося в поддержке. Таким образом, один регион может иметь две доли в фонде. Средства фонда распределяются между регионами ежемесячно.
Достоинство данной системы - создание целевого бюджетного фонда, распределяемого по четко определенным критериям.
В 1995 году помощь из фонда получают 66 регионов, в том числе 27 регионов имеют статус особо нуждающихся.
Применение системы трансфертов в течении года позволило выявить следующие ее недостатки:
- формирование фонда регулирования связано с единственным доходным источником ( НДС). Следовательно колебания в поступлении данного налога автоматически сказывается на объеме фонда;
- в расчет трансфертов была заложена сложившаяся в 1993 году ситуация, не создан механизм корректировки роли регионов в фонде;
- система трансфертов пока не устраняет дифференциацию регионов по уровню обеспеченности социальной сферы и жилья;
- через данную систему помощь предоставляется только на текущие расходы, капитальные затраты бюджета в расчет не принимаются;
Таким образом доходная база региональных и местных бюджетов имеет следующую структуру:
- собственные доходные источники (закрепленные и регулирующие доходы);
- трансферты из фонда финансовой поддержки регионов;
- заемные средства привлекаемые за счет получения кредитов из других бюджетов и выпуска региональных и местных займов.
Межбюджетные отношения подлежат дальнейшему совершенствованию. Законодательной основой этого процесса должен стать Бюджетный кодекс России.
| Предыдущая |