Н.И. Безродная, Т.Г. Гилина, С.Е. Коваленок, И.Н. Олейникова, П.В. Павлов, Т.В. Петренко, Т.В. Решетило, Т.В. Чернова, Л.В. Шаронина
Закономерности и проблемы функционирования и развития экономики региона: теоретический и прикладной аспекты исследования
Под науч. ред. проф. С.Ю. Авакова. Таганрог: Изд-во ТИУиЭ, 2004. 292 с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

3. Механизмы управления социально-экономическим развитием регионов

2. Механизмы межбюджетных отношений в субъектах Федерации: современные особенности и тенденции развития

Самые серьезные трудности становления самостоятельности регионов и муниципальных образований в России, как известно, связаны с острой хронической недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного их развития. Действующая система межбюджетных отношений не формирует необходимых стимулов для эффективного управления региональными и муниципальными бюджетами, а экономическая и социальная политика на региональном и местном уровне становится непрозрачной.

Традиционно теория развития межбюджетных отношений строится на анализе противоречия централизации и децентрализации в бюджетной сфере, которое проявляется в распределении расходных и налоговых полномочий между уровнями власти. Противоречие централизации и децентрализации в бюджетной сфере всегда конкретно, так как, во-первых, зависит от особенностей государства, а во-вторых, рассматривается с точки зрения ожидаемых результатов.

Федеративное государство как сложная организационная система изначально предполагает определенный уровень сочетания централизации и децентрализации как основной принцип построения этой системы. Сама по себе определенная форма единства централизации и децентрализации не является самоцелью, а создается (формируется) для выполнения конкретных функций. При этом как централизация, так и децентрализация не должны восприниматься как что-то абсолютно позитивное или исключительно негативное, хотя бы потому, что каждая из них существует и проявляет свои особенности через свою противоположность (относительно друг друга). Так, стремление к децентрализации является реакцией на наличие всевластного центра, чрезмерно сосредоточившего у себя предметы ведения, полномочия и ресурсы и не учитывающего в достаточной мере интересы своих субъектов и муниципальных образований, а потому разрушающего целое. В свою очередь, в любой целостной системе децентрализация имеет место до тех пор, пока существует центр. А для центра главной задачей является координация деятельности децентрализованных структур и контроль за выполнением ими общественно значимых функций. В связи с этим в федеративном государстве процесс управления даже в самой рациональной (по меркам своего времени) форме требует для поддержания целостности неизмеримо более сложного механизма, нежели в унитарном государстве.

Децентрализация в бюджетной системе реализуется прежде всего через законодательно утвержденный принцип самостоятельности бюджетов различных уровней. Под самостоятельностью бюджетов понимают право федеральных, региональных и местных органов власти автономно осуществлять бюджетный процесс. Это право обеспечивается формально наличием собственных источников бюджетных доходов и поступлением регулирующих доходов в соответствии с законодательно установленными нормативами, и каждый уровень власти самостоятельно определяет направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с закрепленными полномочиями) и источники финансирования бюджетного дефицита. При этом существенное значение в системе бюджетной децентрализации имеет реализация принципа покрытия расходов бюджета его доходами и поступлениями из источников финансирования бюджетного дефицита. Однако на практике пока нигде не удавалось обеспечить полного соответствия величины бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти. Поэтому децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в центре, соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но полностью никогда не избавляет от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания.

Как отмечается в экономическом обзоре ОЭСР, противоречие в современной системе межбюджетных отношений в России кроется в высокой степени децентрализации ресурсов (как по доходам, так и по расходам) и чрезвычайно высокой степени формальной централизации в процессе принятия решений. Высокая степень дифференциации экономического и социального положения регионов и муниципальных образований в РФ объективно требует масштабного перераспределения средств между ними. Увеличение доходов федерального бюджета и объема финансовой помощи в последние годы свидетельствует о большой централизации доходов и увеличении объема средств, перераспределяемых через федеральный бюджет.

Период формирования финансово-экономической самостоятельности регионов и муниципальных образований насчитывает уже более десяти лет. После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались Федеральными органами власти, последние обеспечивали и их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих расчетный дефицит централизованных дотаций. Период 1991-1993гг. характеризовался определенной децентрализацией в межбюджетных отношениях. Происходил процесс передачи ряда расходных полномочий, выполнявшихся ранее на верхних уровнях государственной власти, органам власти регионов и муниципальных образований, однако без соответствующей передачи в достаточном объеме доходных источников. Тем самым центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. В этот период бытовало мнение, что децентрализация расходных полномочий в гораздо большей степени эффективна, чем децентрализация полномочий налоговых. Федеральным органам власти давалось право выбора в процессе межбюджетного регулирования применять дифференцированные или единые нормативы отчислений. При этом могли одновременно утверждаться и те, и другие, но по разным видам регулирующих доходов. Предусматривался доходно-расходный вариант выравнивания бюджетной обеспеченности, что могло стимулировать иждивенческие настроения на местах при отсутствии минимально необходимых норм расходов. Поэтому было введено понятие «минимальный бюджет». Расходную часть такого бюджета предусматривалось планировать исходя из единых или групповых минимальных социальных норм и нормативов. Но утвердить систему таких норм федеральным законодательством не удалось до сих пор.

Со второго квартала 1994 г. были введены новые принципы межбюджетных отношений и установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в нижестоящие бюджеты, создан ФФПР, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев. Эти меры серьезно изменили систему формирования доходов региональных бюджетов, сделали ее относительно предсказуемой. Соответственно, более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Однако межбюджетные отношения не имели прочной законодательной базы, а опирались главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете. Недостаточно обоснованны и закреплены были полномочия по осуществлению расходов за каждым уровнем бюджетной системы. Оставались нерешенными проблемы усиления заинтересованности местных властей в росте собственных бюджетных доходов.

Следующий этап реформирования межбюджетных отношений  связан с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995г.) и «О финансовых основах местного самоуправления» (1997г.). Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных и региональных налогов, тем самым внося большую определенность в процесс формирования муниципальных доходов. А с принятием Бюджетного и Налогового кодексов РФ для местного самоуправления, можно сказать, сформировалась относительно законченная законодательная база, которая, однако, не внесла ничего принципиально нового в процесс укрепления финансовой базы региональных и местных органов власти. Одновременно федеральные власти принимали различные социальные законы, финансирование которых осуществлялось также за счет расходов региональных и местных бюджетов (так называемые «федеральные мандаты»). Так, расходы местных бюджетов на транспорт на 95% обусловлены предоставлением льгот различным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством. А в расходах местных бюджетов на ЖКХ, по экспертным оценкам, 16% составляют льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.[141] Передача на местный уровень государственных расходов, частично обеспеченных финансовыми ресурсами, привела к сокращению расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Известно, что состояние межбюджетных отношений внутри регионов в значительной степени зависит от того, как они складываются между федеральным центром и регионами. За последние три года произошли существенные изменения в межбюджетных отношениях, и прежде всего в перераспределении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. При первичном перераспределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, т.е. до перераспределения их из одного уровня бюджетной системы в другой (без учета единого социального налога), доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы увеличилась с 54% в 2000 г. до 58,8% в 2003 г. В то же время доля расходов сократилась с 47,1 до 44,9%. При этом превышение доли доходов над долей расходов возросло соответственно с 6,9 до 13,9 процентных пункта.[142]

Резкое усиление централизации доходов наблюдалось и в субъектах Федерации. Первенство по уровню централизации бюджетных средств в 2002 г. держали Эвенкийский АО – 87,8%, Тюменская область – 84,4%. Ниже этого, но выше 70% средств в консолидированном бюджете региона сложился уровень централизации в пяти регионах: Чукотском, Ханты-Мансийском, Корякском, Агинском Бурятском АО и в Тамбовской области. Свыше 50 до 66% он был у 40 регионов.

Это, естественно, сказалось на местных бюджетах, доля которых в бюджетной системе РФ сократилась с 16,5% в 2000 г. до 13,5% в 2003г., а доля расходов даже несколько возросла – с 24,4 до 24,8%. Соответственно, в бюджетной системе превышение доли расходов над долей доходов местных бюджетов увеличилось с 7,9% до 11,3%.

При этом наибольшие отклонения доли доходов в региональном бюджете по сравнению с их расходами были, соответственно, в Ханты-Мансийском АО – 39,3%, в Тамбовской области – 29,5%, в Кемеровской области – 29,4%, в Тюменской области – 26,8%, в Красноярском крае – 23,9%, в Челябинской области – 22%. В этих регионах отчисления от федеральных регулирующих налогов преимущественно оставались в региональном бюджете, и через финансовые трансферты регулировалась бюджетная обеспеченность местных бюджетов, увеличивая их дотационность.

Если с 1998 по 2000 г. в консолидированных бюджетах субъектов РФ наблюдалась устойчивая тенденция роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной основе (с 13,3% по 44,6%), то с 2001г. процесс пошел в обратном направлении: 2001 г. – 41,5%, 2002 г. – 39,2%, а в 2003 г. – 35,3%. В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве (полная централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете, снижение процентной доли отчислений в бюджеты субъектов Федерации от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, отмена налога с продаж, а также ряда местных налогов) доля налоговых доходов в регионах снизилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% в 2003 г.

В доходах местных бюджетов снизилась относительная величина поступлений, мобилизуемых на территории муниципальных образований: без учета безвозмездных перечислений из бюджетов другого уровня с 72% в 2000 г. до 60% в 2003 г. Доля местных налогов, составлявшая в 2000 г. 12,6% в доходах указанных бюджетов, в 2002 г. упала до 1,1%, а в 2003 г. – до 0,7%.

Можно сказать, что дисбаланс бюджетных доходов и расходов (дефицит бюджета) на уровне местного самоуправления закладывался заранее, что является гипертрофированной формой децентрализации бюджетного процесса в нашей стране. Местные бюджеты наполняются в основном доходами, источники и объемы которых этим органам не подконтрольны. Зависимость местных бюджетов от региональных бюджетов последние  годы возросла: безвозмездные перечисления им из региона в среднем в их доходах составляли: 28,2% в 2000 г., 34% в 2001 г., 40,6% в 2002 г. и 40,8% в 2003 г.

Если в 2001г. число регионов, где финансовая помощь местным бюджетам превышала 30% их доходов, составляло 60, то в 2003 г. – 72, а при уровне свыше 40% количество таких регионов возросло с 43 до 50. За эти же годы число регионов, где финансовая помощь местным бюджетам в совокупном объеме бюджетных доходов регионов была выше 50%, увеличилось с 23 до 33, а выше 60% – с 15 до 19, выше 70% – с 8 до 12.

Поэтому сокращение уровня доходов, закрепленных на постоянной основе за региональными и местными бюджетами, и доли налоговой составляющей – это тенденция, противоречащая задаче наиболее полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.

Общепризнанным путем повышения эффективности управления бюджетным процессом в федеративном государстве является, как известно, децентрализация налогово-бюджетных полномочий. Так, считается, что максимальной эффективности выполнения той или иной расходной функции можно добиться при ее закреплении за низшим из всех уровней власти. Поэтому децентрализация в бюджетной сфере должна осуществляться  путем перераспределения полномочий от уровня государственной власти к муниципальному самоуправлению. Данный тезис встречает возражения со стороны многих управленцев и экспертов, так как децентрализация посредством передачи полномочий местным органам власти ставит их в большую зависимость от центра, поскольку они не обеспечены в достаточном объеме финансовыми ресурсами. Необходимо изменить подход к наделению полномочиями органов местного самоуправления. Не ресурсы нужно подгонять под установленный перечень полномочий, а полномочия должны передаваться с учетом финансовых возможностей для их реализации. С начала 1990-х годов, несмотря на широкие расходные полномочия, муниципалитеты находятся почти в полной финансовой зависимости от решений федерального центра и региональных правительств, причем за последние годы эта зависимость возросла. Так, многие губернаторы, настаивающие на необходимости учета региональной специфики, строят свои отношения с муниципалитетами на началах жесткого централизма.

Проведенный российскими экономистами Института экономики города статистический анализ структуры расходов местных бюджетов за последние годы свидетельствует о стабильности структуры расходов и отсутствии у муниципалитетов возможностей маневра и концентрации ресурсов на каком-то одном направлении.[143] А исследование взаимосвязи между бюджетной обеспеченностью муниципалитетов и структурой расходов их бюджетов показало, что возможности муниципалитетов по изменению приоритетов в бюджетных расходах помимо ряда социально-экономических факторов (возрастная структура населения, состояние социальной инфраструктуры, тип городской планировки и т.п.) зависят также от уровня доходов местных бюджетов. При повышенной бюджетной обеспеченности, кроме финансирования расходов, определенных вышестоящим уровнем бюджетной системы, у городских властей появляется возможность направить ресурсы и на другие цели. Так, при росте бюджетной обеспеченности муниципалитеты при относительно стабильной функциональной структуре расходов имеют возможность менять экономическую структуру расходов в направлении увеличения доли капитальных вложений.

Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования в зависимость от органов государственной власти субъектов Федерации и не позволяет им осуществлять самостоятельно не только перспективное, но и текущее планирование, финансирование своих неотложных нужд. Последствием этого является получившая распространение в последние годы практика централизации расходных полномочий в региональном бюджете: отдельные расходы на ЖКХ, расходы на реализацию федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», финансирование расходов на заработную плату работникам организаций социально-культурной сферы. Перечисленные полномочия передали в региональный бюджет в основном те муниципальные образования, которые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.

Наличие в доходной части муниципальных бюджетов значительной доли регулирующих налогов и трансфертов из федерального и регионального бюджетов свидетельствует о низкой степени их автономии. В результате автономия проявляется не столько на финансовой основе, сколько на функциональной  с использованием неформальных инструментов и методов (которые напрямую не связаны с бюджетным процессом): лицензирование, участие в капитале предприятий, влияние на условия реструктурирования и погашения задолженности перед бюджетом, выборочное секвестирование отдельных бюджетных статей.

Используя неформальные инструменты, муниципальные органы власти принуждают крупных налогоплательщиков осуществлять финансирование ЖКХ, инвестировать местные убыточные предприятия, в обмен на определенные льготы по оплате коммунальных услуг, арендной плате предоставляют налоговые освобождения. Таким образом, высокая степень формальной централизации и неформальной автономии финансовой политики делает ее непрозрачной, поскольку понижает финансовую ответственность органов власти на местах, которые имеют возможность обойти жесткое регламентирование расходов в рамках формальной системы межбюджетных отношений. Поэтому пределом централизации доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна стать граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений приводит к иждивенческим настроениям на местах.

Нельзя не отметить возросший в последние годы неформализованный способ использования бюджетных ссуд из вышестоящих звеньев бюджетной системы в качестве механизма регулирования региональных и местных бюджетов. Бюджетные ссуды использовались не только для покрытия ежегодно повторяющихся кассовых разрывов в связи с несовпадением по объективным причинам сроков финансирования расходов и поступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита бюджета. Это противоречит Бюджетному кодексу РФ, предусматривающему обязательный их возврат до конца текущего года. Однако такой порядок не соблюдался, а не возвращенные  до конца года бюджетные ссуды пролонгировались (в нарушение Бюджетного кодекса) на следующий год. Во многих случаях при формировании местных бюджетов на очередной финансовый год бюджетные ссуды предусматривались в качестве источника покрытия дефицита, но не в течение года, а в целом за год.

В настоящее время в процессе реализации программы развития межбюджетных отношений в РФ акцент делается преимущественно на преодоление дефицита субнациональных бюджетов и достижение минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Децентрализация бюджетной системы понимается у нас, как наделение субнациональных органов власти доходными полномочиями в соответствии  с расходными в направлении увеличения собственных налоговых доходов и роста регулирующих доходов в форме финансовой помощи. С 2001г., когда компенсации нижестоящим бюджетам на увеличение их расходов в связи с решениями, принятыми на федеральном уровне, стали осуществляться через субвенции из федерального бюджета, исключена возможность делать это путем повышения нормативов отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем нет практически ни одного субъекта Федерации на полном финансовом обеспечении.

Однако децентрализация подразумевает формирование и развитие финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, которая строится не только на финансовой обеспеченности расходных полномочий муниципальных органов власти, но и на развитии их собственной экономической базы.

В современных условиях, когда на муниципальные органы власти возложена значительная часть государственных функций без соответствующего финансирования, реализация экономической самостоятельности муниципальных образований отодвинута на второй план, а на первом плане остается функция обеспечения доходов муниципального бюджета. Именно концентрация функций органов местного самоуправления в финансовой сфере привела к тому, что они в экономической сфере как собственники реализуются в минимальной степени (только через аренду и приватизацию муниципального имущества), и та подчинена финансовой стороне деятельности. Хотя и здесь необходимо отметить, что поступления в местные бюджеты доходов от аренды муниципальной собственности, ее приватизации, дивидендов по акциям крайне малы. Кроме того, нередко новые хозяева заинтересованы больше в распродаже ликвидной собственности, чем в повышении эффективности управления ею. В результате приватизации муниципальные органы власти лишаются не только рычагов воздействия на эти сферы экономики муниципальных образований, но и потенциальных источников пополнения бюджетных доходов. Именно финансово-инвестиционная сторона порождает наибольшие проблемы в вопросах эффективного управления объектами муниципальной собственности.

В настоящее время в экономической теории и хозяйственной практике обозначились два подхода к проблеме собственности, которые условно можно назвать институциональным и результативным. С позиции первого подхода собственность рассматривается через принадлежность имущества экономическому субъекту (в нашем случае – муниципальному образованию), а в условиях рыночных преобразований уже само по себе создание института частной собственности считается эффективным. Соответственно, оценочными показателями в этом случае являются масштабы приватизации. Согласно результативному подходу преобразования собственности должны оцениваться с позиции повышения экономической и социальной эффективности используемых объектов собственности. В соответствии с этим подходом приватизация муниципальной собственности тогда экономически оправдана, когда она способствует наращиванию инвестиций, производства, занятости, а следовательно, и росту налоговых поступлений в бюджет.

Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что она в преобладающей своей части является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Это связано с крайне низким технологическим уровнем ее объектов или почти полной изношенностью, что делает муниципальные услуги очень дорогими, а объем расходов на содержание муниципальной собственности финансируется на основе переходящей кредиторской задолженности бюджетов. На протяжении ряда лет местные бюджеты планируются на 45-50% от потребности,[144] а средства на капитальные расходы выделяются по остаточному принципу. И как следствие, здания школ и больниц становятся все более неприспособленными для и безопасной эксплуатации. В жилищно-коммунальном хозяйстве средний уровень износа инженерных коммуникаций превышает 70%. Примерно 25% основных фондов полностью отслужили срок полезного использования. Поэтому количество аварий растет лавинообразно.

При таком положении дел проблема финансово-экономической автономии муниципальных образований является чрезвычайно сложной, т.к. финансовые ресурсы местного самоуправления крайне малы и их функционирование (особенно в социальной сфере) зависит от государственного финансирования. И здесь не обойтись без законодательно установленных минимальных социальных стандартов. При этом важно установить четкие законодательные гарантии реализации расходных полномочий бюджетов всех уровней по финансированию комплекса минимальных социальных стандартов и осуществить ревизию социальных льгот для расчета обоснованной потребности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в финансовых средствах для реализации социальных законов.

Минимальные социальные стандарты позволили бы объективно оценить структуру муниципальной собственности, степень ее изношенности, а следовательно, и структуру бюджетных расходов с точки зрения экономической классификации. Ведь в настоящее время в рамках бюджетной классификации хотя и выделяют бюджет текущих расходов и бюджет развития, но в практике бюджетного процесса это в большей мере относится к федеральному и региональным бюджетам и в меньшей – к муниципальным.

Государственные социальные стандарты рассматриваются в законодательстве как основа межбюджетного регулирования. Но, к сожалению, это понятие сегодня четко не определено, что дает возможность сводить его к обычным финансовым нормативам или рассматривать такие стандарты, как некие идеальные нормы потребления определенных видов услуг (что приводит к невозможности их использования в качестве основы межбюджетного регулирования). Минимальный государственный социальный стандарт должен характеризовать минимальный объем и качество услуг (в натуральном выражении), гарантированных государством гражданину. Порядок установления и сам стандарт должны утверждаться федеральным законодательством, а финансовые нормативы ежегодно устанавливаться правительством при формировании бюджета.

Представляется важным отметить, что процесс децентрализации в бюджетной сфере в последние годы был ориентирован преимущественно на совершенствование механизма оказания финансовой помощи посредством перераспределения финансовых ресурсов. Не случайно в федеральном бюджете в последнее время существенно выросло количество формируемых для этих целей фондов, число которых достигло пяти. Однако при предоставлении финансовой помощи из вышестоящих бюджетов недостаточно ориентироваться только на фактические расходы муниципальных образований, т.к. в этом случае рост бюджетных услуг окажется непропорциональным росту финансовой помощи. А если при расчете объема финансовой помощи ориентироваться на фактические доходы бюджета муниципального образования в сравнении с его налоговым потенциалом и его фактическими бюджетными расходами, то регулирование бюджетных доходов будет пропорционально росту бюджетных услуг. В бюджетном регулировании процесс оказания финансовой помощи не должен стоять на первом месте, он должен быть вторичным по отношению к процессу формирования собственной налоговой базы муниципального бюджета.

В перспективе это потребует перехода к механизму, предусматривающему такие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве, которые позволили бы осуществлять сбалансирование региональных и местных бюджетов, в первую очередь опираясь на собственные силы, и лишь при недостаточности их по объективным причинам – с помощью перераспределения средств из вышестоящих бюджетов.

Трудно не согласиться с точкой зрения, согласно которой основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех регионов и муниципальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных прав и государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование роста налогового потенциала подведомственной территории, а также рационального и эффективного расходования бюджетных средств. Обе функции подлежат реализации в их сочетании. Поэтому пределом децентрализации при перераспределении доходов по уровням бюджетной системы должна стать та граница, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, не отвечающего сочетанию федеральных, региональных и местных интересов.

В условиях РФ, где демократические институты еще довольно слабы, необходим механизм финансовой ответственности за эффективное использование финансовых ресурсов, включающий как систему оценочных критериев бюджетной политики, так и широкое распространение среди населения и потенциальных инвесторов информации о рейтингах местных администраций. Отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления муниципальными финансами приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг. Ввиду отсутствия целостной системы мониторинга состояния и качества управления местными финансами бюджетно-налоговая политика на местах становится недостаточно прозрачной. Следовательно, в системе бюджетной децентрализации предоставление финансовой самостоятельности муниципальным образованиям без мониторинга за целевым и эффективным использованием бюджетных ресурсов и предоставлением соответствующего объема услуг населению разрушает целое и ведет к обратному процессу – централизации.

Межбюджетные отношения должны стать фактором экономического роста в регионах и муниципальных образованиях. Но без особой заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных властей на подведомственных им территориях эту задачу не решить.

Повышению эффективности управления бюджетными расходами будет способствовать четкое определение прав и обязанностей соответствующих органов власти в пределах их компетенции по следующим направлениям:

а)   «нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в т.ч. требования к объему, качеству и доступности общественных услуг), натуральные и финансовые нормативы, структура расходов;

б)  обеспечение их финансовыми ресурсами;

в)   само финансирование (организация и производство) общественных услуг».[145]

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2005г. и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005г., основными параметрами прогноза социально-экономического развития РФ на 2005г. и на период до 2007г. Отличительной чертой 2005г. является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми подготовлены соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.

Целью данных законопроектов является существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

В 2005г. планируется изменение налогового законодательства, предусматривающее в федеральном бюджете 1,5% ставки налога на прибыль организации, зачисление в полном объеме в федеральный бюджет водного налога и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы будет закреплено не законами о бюджете на соответствующий финансовый год, а Бюджетным и Налоговым кодексами. Это должно способствовать созданию условий для внедрения среднесрочного бюджетного планирования и повышения предсказуемости доходов территориальных бюджетов.

После утверждения Государственной Думой Федерального Собрания РФ положения о снижении в 2005г. ставки единого социального налога и перевода основной группы натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму предполагается, что регионы не только получат существенную прибавку в бюджетных доходах, но и улучшат финансовое положение предприятий ЖКХ и транспортных организаций. В результате прогнозируется «увеличение ресурсного потенциала регионов, интенсификация экономического роста и поступлений доходов в целом в бюджетную систему РФ».

Начиная с 2005г. в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ и постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела расходов «Межбюджетные трансферты», который состоит из подразделов «Финансовая помощь бюджетам других уровней», «Фонды компенсаций», «Фонд регионального развития» и «Трансферты внебюджетным фондам».[146]

Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФПР будет осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Федерации. В этих целях первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионам с низким уровнем социально-экономического развития. Выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Федерации от заданного для данной группы регионов уровня. Оставшаяся часть ФФПР будет распределяться для регионов, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленного порогового значения с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов РФ. При этом субъекты РФ, имевшие до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя, сохранит свое преимущество после применения выравнивающих механизмов. Тем самым, изменение порядка распределения средств ФФПР позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником действовавшего в 2002-2004гг. Фонда реформирования региональных финансов. В новом порядке фонда предусмотрено расширение количества участников до 8 субъектов РФ с 2005г., а с 2006г. включаются в число получателей средств фонда 8 муниципальных образований. Средства фонда будут распределяться между отобранными на конкурсной основе субъектами РФ, осуществляющими реализацию программ реформирования региональных финансов, и направляться на реализацию этих программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры и иные социальные расходы.

Подраздел «Фонды компенсаций» сформирован строго в соответствии с потребностью в обеспечении федеральных полномочий, передаваемых для исполнения на региональные и местные уровни бюджетной системы: по предоставлению льгот отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, льгот в соответствии с федеральным законодательством о донорстве и др.

Подраздел «Фонд регионального развития», сформированный с целью повышения уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, в том числе и для улучшения обеспеченности инженерной и социальной инфраструк-турой, сохранит основные принципы формирования и распре-деления прошлых лет и будет использоваться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в получении соответствующих капитальных трансфертов.

Нельзя не отметить, что новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», создав законодательные условия для решения вопросов жизнеобеспечения населения на местном уровне, выдвинула ряд новых проблем в механизме бюджетного регулирования на региональном и местном уровнях. В связи с тем, что в последние годы расходы муниципалитетов полностью не покрывались необходимыми доходами, для изменения этой ситуации была проведена работа по разграничению полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. В результате существенно в стоимостном выражении были сокращены полномочия местного самоуправления (26%).[147] Так, учебный процесс в учреждениях среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, адресные жилищные субсидии были определены в соответствии со статьями 14-17 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как государственные полномочия, которые могут быть переданы местному самоуправлению, но уже вместе с субвенциями. По мнению Минфина РФ, расходные обязательства местных бюджетов на реализацию полномочий, закрепленных статьями 14-17 указанного закона, потребуют в 2005г. доходных источников в сумме 958,8 млрд руб. (для сравнения: в действующих условиях они составляют 1280 млрд руб.). Другими словами, и доходы, и расходы сокращены на одну и ту же сумму – 321,2 млрд руб. Однако если учесть, что расходы муниципальных образований до 2005 г. обеспечивали только до 50% законодательно определенных расходных полномочий, то можно сказать, что подобная ситуация существенно не изменит финансовую самостоятельность местных органов власти.

Реформа местного самоуправления в России, принятая новой редакцией закона, предполагает существенное увеличение количества муниципальных образований с 11,4 тыс. до 28-30 тыс. В соответствии с концепцией закона увеличение числа муниципалитетов произойдет главным образом за счет придания статуса муниципальных образований городским и сельским населенным пунктам в составе районов (которые в настоящее время не имели ни государственных, ни муниципальных органов управления). Для оформления вновь появившихся муниципали-тетов потребуются бюджетные средства на проведение работ по определению границ, на разработку уставов и других нормативных документов, на проведение выборов и формирование административно-управленческого аппарата. Эти расходы не проходили по бюджетам муниципальных образований в прошедшие годы. Кроме того, по консолидированному мнению ряда экспертных организаций (Фонд «Институт экономики города», Союз правых сил и др.), численность муниципальных служащих составит 1 млн чел. По мнению Минэкономразвития и Минфина РФ, увеличения занятых в сфере муниципального управления не произойдет вообще. Из государственных служащих эта категория управленцев перейдет в муниципальные служащие, для финансирования которых предусмотрена передача с регионального на муниципальный уровень 5,9 млрд руб.[148] По мнению Центра аналитических исследований КМО РФ, новые муниципалитеты будут небольшими, с сокращенным по сравнению с существующими условиями кругом полномочий, что позволит уменьшить их расходы на управление. Однако сумма в 5,9 млрд руб., которая будет передана из бюджетов субъектов Федерации в местные, будет достаточна для 3-3,5 тыс. вновь образованных муниципальных образований, а на остальные 13 тыс. потребуется еще 22,2 млрд руб., которые не заложены в доходную часть муниципальных бюджетов при определении концепции развития межбюджетных отношений на 2005г. Поэтому даже в новых условиях возможна пролонгация периода экономии в местных бюджетах за счет расходов, обеспечивающих жизнедеятельность населения в муниципальных образованиях, хотя один из главных принципов реформы таков: если в законе прописано полномочие, то оно должно быть подкреплено финансово на законодательном уровне.

Кроме того, нельзя не согласиться с мнением А. Широкова (Минэкономразвития РФ) о том, что до сих пор неясна перспектива механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муници-пальных образований.[149] Наличие параллельных, симметричных фондов в отношении поселений в субъекте Федерации и в районе не есть благо для межбюджетных отношений, потому что, как зачастую бывает, одни получат помощь из обоих фондов, а другие не получат ничего. Кроме того, в районном фонде будут одни правила, процедуры и нормативы, а в фонде субъекта – другие, что приведет к отсутствию единого подхода в межбюджетных отношениях. Однако на сегодняшний день вполне оправдано создание таких фондов и на уровне района, и на уровне субъекта Федерации. Потому что есть субъекты Федерации, в которых даже при двухуровневом местном самоуправлении не так много муниципальных образований, есть малонаселенные территории. В то же время в больших субъектах РФ невозможно ввести прямые межбюджетные отношения с сотнями муниципалитетов из субъекта Федерации. В таких субъектах придется передавать полномочия на уровень районов, но в виде госполномочий.

Таким образом, оптимальная децентрализация бюджетных отношений, предполагающая формирование финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, достигается не только путем увеличения доли закрепленных доходов и обеспечения минимальной бюджетной обеспеченности, но и путем развития собственной экономической базы и создания механизма эффективного управления финансовыми ресурсами. Самодостаточный федеральный бюджет и необеспеченные собственными средствами регионы и муниципальные образования не могут образовать целостную сбалансированную систему государственных финансов.

И все же применительно к условиям РФ необходимо констатировать тот факт, что в ближайшей перспективе сохранится тенденция неравномерного размещения налогового потенциала среди ее субъектов и муниципальных образований (почти 40% налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов РФ), а следовательно, будут существовать и факторы, ограничивающие степень их децентрализации. Из этого следует, что достаточно четкая вертикаль управления в финансовой сфере была и будет оставаться в ближайшие годы несомненной структурной реальностью в РФ.

Международный опыт межбюджетных отношений: общее и особенное. При изучении опыта межбюджетных отношений в зарубежных странах, как правило, используют следующие критерии для их характеристики и классификации:

-  полномочия субнациональных властей по формированию собственных доходов и прежде всего по введению собственных налогов;

-  полномочия субнациональных властей по осуществлению расходов;

-  доля расходов сунациональных властей в консолидированном бюджете страны.

В зарубежной практике межбюджетных отношений имеет место выделение приоритета критерия доходных полномочий субнациональных властей по сравнению с критериями, построенными на расходных полномочиях и процентной доле расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете. Этот тезис подтверждается следующими данными: так, соотношение долей местных налогов, государственных субсидий и иных источников в доходах муниципальных бюджетов составляет соответственно: в США – 65:23:12; в ФРГ – 21:45:34; в Дании – 46:44:10; во Франции – 42:34:24;  в Японии – 42:40:28.[150] Из приведенных данных видно, что низкая доля налогов в местных бюджетах компенсируется повышенной долей государственных субсидий. Причем данная закономерность прослеживается как в государствах с федеративным устройством, так и в унитарных. Высокая доля собственных налогов в бюджетах местных властей США сочетается с низкой долей субсидий. Противоположная ситуация в ФРГ. В унитарных государствах (Дания, Франция, Япония) ситуация в бюджетном регулировании различается незначительно. Тем самым на местном уровне обеспечивается такой объем расходов, который необходим для реализации социально-экономической политики, определяемой центральными властями.

Исходя из критерия об объеме полномочий субнациональных властей по установлению собственных налогов можно классифицировать три модели межбюджетных отношений: централизованную, в которой перечень субнациональных налогов и их ставки определяются законодательной властью страны; децентрализованную, в которой региональные и местные органы власти обладают правом устанавливать собственные налоги; смешанную или комбинированную, в которой количество субнациональных налогов ограничено, хотя и широким перечнем, или устанавливаются их максимальные ставки.

На практике значительное разнообразие особенностей межбюджетных отношений в различных странах существенно затрудняет их отнесение к теоретическим моделям. Многообразие таких особенностей зависит от многих факторов: исторической специфики социально-экономического развития конкретной страны, типа государственного устройства (федеративное, унитарное), территориальными различиями в уровне жизни.

Для России, естественно, наибольший интерес представляют межбюджетные отношения в федеративных государствах. Так, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Реализация этого принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым землям. Источником такой помощи могут быть лишь финансовые ресурсы, передаваемые в федеральный бюджет развитыми регионами. Для обеспечения такого перераспределения повышаются федеральные налоги. Ставки местных налогов сравнительно невелики, иначе резко бы возросло налоговое бремя. Но в ФРГ, как стране с высоким уровнем экономического развития, тенденция к централизации бюджетных поступлений нейтрализуется наличием налогового потенциала, достаточного для формирования муниципальных бюджетов.

Модель межбюджетных отношений Германии характеризуют как смешанную. Федеральные, региональные и местные налоговые доходы составляют, соответственно, 73%, 21%, 6% совокупных доходов консолидированного бюджета страны.[151] Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в Конституции Германии. К совместно взимаемым регулирующим налогам относятся: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, косвенные налоги (НДС, налог на импорт), которые в сумме составляют 70% доходов консолидированного бюджета. Важным источником межбюджетных перечислений финансовых средств являются вспомогательные субсидии, предоставляемые для выравнивания бюджетного потенциала земель и «межземельные выравнивающие платежи», служащие компенсацией за особые расходы земель. Размер субсидий рассчитывается на основе оценки расходных потребностей земель. Причем расходные потребности земель определяются очень простым способом как произведение средних для всей Германии подушевых доходов земель и взвешенной численности земель (т.е. региона). Данный метод фактически сводится к подходу, при котором бюджетные доходы выравниваются на подушевой основе, а нормативы бюджетных расходов не учитываются.

К расходным полномочиям федеральных властей Германии относятся оборона, социальная сфера, почта, телекоммуникации, транспорт, здравоохранение, часть расходов на образование (5%, основная доля расходов на образование(95%) приходится на бюджеты земель).

Австралия является федеративным государством, состоящим из шести штатов и двух внутренних территорий – федеральной столицы и Северной территории, получившей в 1978 г. право самоуправления, и ныне наделена полномочиями по формированию доходов за счет собственных налогов и осуществлению расходов в пределах своих полномочий. Используемая в Австралии модель межбюджетных отношений является централизованной. Доля налогов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны составляет 76,6%, доля налогов штатов – 19,8%, доля местных налогов – 3,6%. Доли доходов с учетом финансовой помощи равны, соответственно, 56,2%, 38,4%, 5,4%.[152] В Конституции Австралии исключительное право введения косвенных налогов, а также налогов на доходы граждан и корпораций закреплено за федеральными властями.

Используемая в Австралии централизованная модель межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью централизации ресурсов в федеральном бюджете и последующим их перераспределением между штатами. До 2000 г. фонд финансовой поддержки штатов  формировался за счет общих федеральных налогов, после 2000 г. средства для поддержки штатов формируются за счет налога с продаж по ставке 10%. Объем безвозмездных перечислений конкретным штатам равен сумме подушевых субсидий, выделяемых на равной основе; субсидий, учитывающих особые потребности в доходах (например, когда налоговый потенциал ниже или выше среднего); и субсидий, отражающих особые расходные потребности. Нормативы расходов в Австралии определяются только для расчета объема финансовой помощи и не являются базой для составления расходной части бюджета.

В Канаде действует децентрализованная модель межбюджетных отношений, которая характеризуется высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у региональных и муниципальных органов власти полномочий по введению собственных налогов. Перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Это говорит о том, что субнациональные власти проводят практически полностью самостоятельную налоговую политику.

В консолидированном бюджете Канады доля налоговых доходов федерального, региональных и местных бюджетов составляет, соответственно, 48,2%, 43,3%, 8,5%. Однако в бюджетах отдельных провинций страны федеральная финансовая помощь колеблется от 14% до 42%. Доходы двух северных федеральных территорий почти полностью формируются за счет финансовой помощи из центрального бюджета.

К расходным полномочиям федеральной власти Канады относятся оборона, железнодорожный и воздушный транспорт, помощь безработным. Совместные полномочия федерального и субнациональных правительств включают поддержку промышленности и сельского хозяйства, пенсионное обеспечение. К компетенции субнациональных властей относится финансирование образования, здравоохранения, социального обеспечения, правоохранительной деятельности, дорожного строительства. В рамках целевой программы социальной поддержки, являющейся на данный момент частью трансферта на здравоохранение и социальную помощь, федеральное правительство компенсирует провинциям 50% их расходов на поддержку нуждающимся и прочие социальные программы государственной поддержки (т.е. на каждый потраченный провинцией доллар федерация выдает трансферт в размере 50 центов). В рамках этой программы провинции получили  разный объем трансфертов, поскольку объем этой помощи зависел от политики самих регионов. Для выравнивания бюджетного потенциала субнациональных органов власти используются и другие виды трансфертов, однако они не учитывают их расходные полномочия.

Входящие в состав США штаты обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Так, они имеют право вводить такие же налоги, которые существуют на уровне федерации, определять их ставки и налогооблагаемую базу. Тем не менее, штаты не обладают полномочиями по установлению косвенных налогов, так как считается, что это препятствовало бы свободе торговли на территории страны в целом. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3%, 20,6%, 13,1%.

К расходным полномочиям федерального правительства относится финансирование обороны, международных отношений, космических исследований, почты и частично правоохранительной деятельности. Все уровни бюджетной системы осуществляют расходы на образование, жилищное строительство, общественный транспорт. В США не декларируется необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов, дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высокая, достигает 2,5 раза [там же]. Тем не менее из федерального бюджета на оказание помощи штатам используется до 16,5% всех расходов. Финансовая помощь оказывается в виде 160 целевых трансфертов. Значительные ресурсы выделяются для финансирования проектов на конкурсной основе.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая