Н.И. Безродная, Т.Г. Гилина, С.Е. Коваленок, И.Н. Олейникова, П.В. Павлов, Т.В. Петренко, Т.В. Решетило, Т.В. Чернова, Л.В. Шаронина
Закономерности и проблемы функционирования и развития экономики региона: теоретический и прикладной аспекты исследования
Под науч. ред. проф. С.Ю. Авакова. Таганрог: Изд-во ТИУиЭ, 2004. 292 с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

3. Механизмы управления социально-экономическим развитием регионов

3. Организационный механизм активизации внешне-экономической деятельности в регионе

На сегодняшний день в условиях неравномерности социально-экономического развития каждый регион пытается найти свой «путь процветания», иногда даже посредством сепаратистских методов. Администрации субъектов Российской Федерации пользуясь определенным приближением к правительственным структурам государства пытаются получить для своего региона отличные от других в стране условия хозяйствования путем установления на территории региона льгот по налогообложению, таможенно-тарифному и банковскому регулированию, валютному контролю. В связи с этим в стране может сложиться ситуация с неконтролируемым потоком выдачи и получения льгот, выделением ряда регионов из общего «правового поля».

Создавшийся теоретический и правовой вакуум в управлении экономикой регионов приводит на сегодняшний день к наличию в России целого ряда депрессивных районов с отсталым экономическим развитием, высоким уровнем безработицы, неконкурентоспособными отраслями производства, утечкой научного и инженерного потенциала.

Именно поэтому в системе региональных отношений «регион-донор – регион-реципиент» государству необходимо указать направление развития научной, производственной, культурной и социальной сферы деятельности каждого из регионов, чтобы с максимальной выгодой использовать данные пути для укрепления и развития экономики Российской Федерации в целом.

В настоящее время в экономике России сложилась ситуация, когда ведущую роль как в структуре производства, так и в структуре экспорта играют сырьевые отрасли. По прогнозам экономистов в ближайшие 15 лет доля топливно-сырьевого сектора в мировой экономике сократится в 2,5 раза.

Положение России ухудшается и тем, что большинство предприятий в стране имеет проблемы с организацией и функционированием собственного производства. В ключевых отраслях экономики, имеющих наиболее важное значение для развития страны и жизнеобеспечения населения, износ оборудования близится к 70%.[153] Денег на пополнение основных фондов у предприятий нет. Многие из них работают без прибыли и не имеют возможности для дальнейшего выживания и развития. При этом государство не получает в бюджет налоги, сборы и другие платежи, которые могло бы получать от предприятий, нормально функционирующих на рынке. К тому же ввиду постоянных сокращений работников перед государством возникают социальные проблемы, связанные с трудоустройством уволенных граждан.

По расчетам Министерства экономического развития и торговли РФ для выхода на устойчивую траекторию роста в ближайшие 10 лет России необходимо 140 млрд долл. Для замены и модернизации активной части производственных фондов нужно привлекать в страну ежегодно около 15 – 18 млрд долл.[154] Поэтому вопрос о привлечении инвестиций в экономику имеет сейчас для России первостепенное значение. В условиях кризиса экономики и катастрофического падения капиталовложений данные инвестиции могли бы обеспечить экономический подъем в некоторых областях, следовательно, улучшить экономическое положение страны в целом, тем самым способствуя укреплению экономической безопасности.

Современная Россия по импорту капитала занимает весьма скромное место в мире. Объем иностранных инвестиций не соответствует основным параметрам отечественной экономики: объему производства, емкости национального рынка, обеспеченности народного хозяйства полезными ископаемыми и природными ресурсами, квалифицированной и относительно дешевой рабочей силой. Так, если в 1998г. объем мировых прямых инвестиций равнялся 664 млрд долл., то на нашу страну пришлось всего 3,4 млрд долл.[155] Общий объем накопленных иностранных инвестиций в народное хозяйство России за 1995-2000г. составил 54,54 млрд долл., в том числе прямых инвестиций – 21,84 млрд долл., портфельных – 1,21 млрд долл. и прочих (под прочими инвестициями понимаются торговые кредиты, кредиты правительств иностранных государств, банковские вклады и др.) – 31,49 млрд долл.[156]

Неудовлетворительна для России отраслевая и региональная структура зарубежных вложений. Приоритетными для иностранных инвесторов являются отрасль пищевой промышленности и отрасль торговли и общественного питания [157], что не способствует формированию эффективной структуры отечественной экономики. Региональная структура иностранных вложений не ведет к выравниванию уровня социально-экономического развития субъектов РФ.

В последние годы основной формой привлечения средств были кредиты, что вряд ли стратегически оправдано. Кредиты надо возвращать с немалыми процентами и расходами по обслуживанию долга. Правительством России предпринимаются определенные усилия по поиску путей изменения сложившегося положения.

Чтобы не допустить окончательного разрушения отечественного промышленного комплекса, особенно высокотехнологических производств, требуются прямые инвестиции для реализации проектов прежде всего в машиностроении и других обрабатывающих отраслях. Для реализации программ по привлечению иностранных инвестиций в экономику России государству необходимо провести инвентаризацию народного хозяйства страны (отдельных отраслей, подотраслей, предприятий и даже видов продукции) с точки зрения развития совместного предпринимательства и по результатам данной инвентаризации определить приоритетные сферы, в которых участие иностранных инвесторов наиболее желательно. При этом необходимо определить конкурентные преимущества в отдельных отраслях народного хозяйства и развивать эти отрасли посредством новации воспроизводства на региональном, а потом и федеральном уровнях.

Критерием привлекательности национальной экономики для иностранных инвесторов является уровень риска предприни-мательской деятельности и рентабельность инвестиционных проектов. При этом иностранный инвестор учитывает следующие факторы: политическую стабильность, емкость внутреннего рынка, доступ к природному сырью, уровень развития правового регулирования, регламентирующего деятельность иностранных инвесторов в стране, макроэкономическую политику и перспективы экономического роста, издержки производства и качество рабочей силы, кредитоспособность субъектов хозяйственной деятельности. Важный фактор формирования инвестиционного климата – предоставление гарантий инвесторам. При нынешнем состоянии экономики соответствующие возможности у государства резко ограничены. Однако в условиях острого дефицита долгосрочных инвестиционных ресурсов государственная поддержка инвесторов (адресная, конкурсная и сконцентрированная в точках экономического роста) жизненно необходима.

Привлечение иностранного капитала определяется заинтересованностью российской стороны в реализации крупных инвестиционных проектов. В связи с этим активно пересматривается отношение к свободным экономическим зонам (СЭЗ).

В соответствии с документами Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур [158] под «свободной зоной» (или «зоной-франко») понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории, и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.

В современных теоретических работах, посвященных проблемам СЭЗ, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия «свободная зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования.

Цели, которые ставят перед собой государства, создавая СЭЗ, неоднозначны. Одни государства пытаются решать с помощью зон проблемы конкретных регионов, связанные с ожидаемой безработицей, низким уровнем экономико-социального развития, защитой интересов как производителей, так и потребителей. В других странах СЭЗ используются в общественных интересах в качестве интегрального экономического механизма, эффективного средства накопления и распространения передового зарубежного опыта хозяйствования и управления, повышения конкурентоспособности собственного производства.

Кроме общих, глобальных целей, определяются и конкретные. Эти цели можно объединить в три крупных блока: экономический, социально-политический и научно-технический.

Рис. 3.1. Цели создания свободных экономических зон

 

Экономические цели:

-  привлечение иностранного и национального капитала благодаря специальным льготным экономическим механизмам, стабильной законодательной базе и упрощению различных организационных процедур;

-  использование преимущества международного географического разделения труда и международного обращения капитала для расширения экспорта готовых изделий, рационального импорта и создания импортозамещающего механизма производства;

-  ликвидация монополии внешней торговли через предоставление доступа к различным формам внешнеэкономической деятельности всем организациям и предприятиям СЭЗ;

-  апробация на локальном уровне различных вариантов внедрения новых форм хозяйствования, приспособленных к условиям мирового рынка;

-  насыщение внутреннего рынка конкурентоспособными товарами и услугами производственного и потребительского назначения;

-  рост валютных поступлений в бюджет страны и регионов;

-  создание условий для значительного расширения внешнеторговых связей страны и ее отдельных регионов;

-  пополнение местного, регионального и федерального бюджетов за счет налогов, уплачиваемых вновь созданными и конкурентоспособными предприятиями;

-  приобретение мирового опыта в области управления экономикой, международного предпринимательства, современного рынка;

-  ускорение экономического развития отдельных регионов и усовершенствование отраслевой структуры их производства с последующим «врастанием» экономики СЭЗ в хозяйственную структуру окружающего региона.

Социально-политические цели:

-  обеспечение трудовой занятости населения региона путем создания значительного количества рабочих мест, борьба с безработицей;

-  создание слоя высококвалифицированной рабочей силы за счет изучения и внедрения на практике мирового опыта в сфере организации, управления, финансов;

-  воспитание культуры менеджмента, ориентированной на мировые требования к технологии управления;

-  привлечение зарубежных ученых и специалистов;

-  улучшение инвестиционного климата для потенциальных инвесторов на примере реально работающих предприятий;

-  обучение на практике отечественных специалистов приемам и методам международного бизнеса с последующим использова-нием полученных навыков работы за пределами СЭЗ;

-  решение социальных проблем в отдельных субъектах государства, если в результате деятельности СЭЗ уменьшится потребность данного субъекта в средствах, направляемых из федерального бюджета;

-  строительство объектов социальной инфраструктуры.

Научно-технические цели:

-  организация новых производств (в том числе развитие приоритетных отраслей промышленности) или существенная модернизация производств существующих, строительство новых предприятий;

-  оперативное внедрение в производство отечественных и зарубежных научно-технических разработок и изобретений с последующей передачей результатов для широкого использования в экономике страны и на внешних рынках;

-  освобождение хозяйствующих субъектов от значительной части капитальных вложений, затрат на исследования и разработки, которые ложатся на плечи зарубежных партнеров;

-  углубление переработки товаров, предназначенных для вывоза за пределы территории страны;

-  использование собственных сырьевых ресурсов для производства экспортной продукции, а не простой экспорт сырья за рубеж;

-  организация или существенное увеличение производства товаров, не производившихся ранее на территории государства и/или ввозившихся на территорию страны в больших количествах, эффективное замещение существующего импорта;

-  организация наукоемкого производства с использованием научно-технических достижений мирового уровня;

-  создание, освоение и распространение техники и технологий, способных привести к значительному повышению технического уровня отраслей экономики страны;

-  привлечение передовых зарубежных и отечественных технологий, ускорение инновационных и внедренческих процессов;

-  обновление парка технологического оборудования страны, сворачивание невыгодных производств;

-  создание или модернизация объектов транспортной инфраструктуры общего пользования;

-  развитие смежных и обслуживающих производств.

Конечно, при создании какой-либо конкретной СЭЗ не обязательно достижение всех вышеперечисленных целей, но определенный набор задач, к решению которых стремится государство, при этом обязательно должен присутствовать.

В зависимости от реализуемых целей государство идет на создание в стране определенных видов СЭЗ. В современной мировой практике существует более 20 разновидностей СЭЗ, включающих различный набор экономических инструментов. Современные СЭЗ предоставляют широкий спектр услуг: в них производятся не только складирование, сортировка и упаковка завозимого товара, но и полная его переработка, сборка определенных видов продукции из компонентов местного или иностранного происхождения.

Система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее территории программами и проектами. Однако на сегодняшний день не всегда принятие решения о предоставлении льгот сопровождается явным желанием государства получить именно экономические дивиденды, все большую роль играет и механизм получения прибыли в виде решения политических и социальных проблем регионов, нахождения компромисса между представителями государства и крупного бизнеса, упрощение административных процедур, улучшение инвестиционного климата в стране.

Все виды СЭЗ можно классифицировать по основным критериям: по характеру деятельности и функциональному предназначению, по степени интегрированности в мировую и национальную экономику, по отраслевому признаку, по характеру собственности.[159] На сегодняшний день в мире существует более 700 СЭЗ, из них 400 – торгово-складского и свыше 300 – производственного типа. Около 130 СЭЗ находятся в Европе, более 180 – в США. [160] Число занятых в СЭЗ к концу 90-х гг. XX в. составило более 3 млн человек.[161]

Предпринимательство в СЭЗ развивается от простых форм деятельности (торговый тип СЭЗ) к сложным (производство массовой продукции, предоставление услуг), от дешевых вариантов – к более капиталоемким и дорогим. При этом производственные функции сочетаются со снабженческо-сбытовыми, финансовыми, инвестиционными, банковскими, страховыми. Продукция предприятий, расположенных на территории СЭЗ, реализуется как на внешнем, так и на внутреннем рынках. В СЭЗ происходит использование системы международной кооперации и совместных предприятий.

При организации СЭЗ используют два различных концептуальных подхода: территориальный и функциональный (точечный). Из различия этих подходов следует, что в любой зоне как в обособленной (на основе соответствующих законодательных и нормативных актов органов управления страной и зоной) территории страны можно распространить определенные права и льготы на всех суверенных субъектов хозяйствования (резидентов зоны) или лишь на тех из них, которые являются определяющими для экономики конкретной зоны и обусловливают ту или иную ее специализацию. При осуществлении первого подхода в организации зоны процесс ее создания определяется так называемым критерием территориальности, а сама зона относится к числу территориальных зон того или иного типа.

Согласно второму подходу, зона – это льготный режим, применяемый к определенному виду предпринимательской деятельности независимо от местоположения соответствующей фирмы в стране. Примером таких зон являются оффшорные образования в странах Западной Европы, в Ирландии, ряд зон в новых индустриальных странах (Сингапур, Тайвань, Гонконг и др.), некоторые зоны, действующие в Объединенных Арабских Эмиратах (СЭЗ «Дубай»), и др.

Зоны любого типа могут иметь статус зон, требующих жесткой организации их границ. При этом доступ на территорию зоны может быть свободным с точки зрения пропускного (пограничного) режима, а может быть жестко регламентированным и ограниченным. Поэтому в первом случае такие зоны следует считать свободными, во втором – закрытыми или специальными. Например, в КНР с 1980 г. действуют так называемые специальные экономические зоны, которые представляют собой типичный образец зон закрытого типа. Отличительным признаком этих территорий является значительная автономия местных властей, их достаточная самостоятельность по отношению к центральному правительству страны при формировании экономической политики региона зоны, автономность действий некоторых законов, регулирующих отдельные стороны хозяйствования и жизне-деятельности на ее территории. Вместе с тем в таких зонах имеются свои внутренние границы, которые нельзя пересекать, не имея специального паспорта. В то же время существует и другой тип китайских зон, так называемые открытые прибрежные города (ОПГ), которые практически не имеют своего автономного законодательства, жестких границ. В ОПГ можно приезжать без специальных паспортов и разрешений.

Размер территории, отводимой для размещения свободной зоны, может быть каким угодно — от нескольких квадратных километров до нескольких тысяч квадратных километров. В зависимости от этого различают микрозоны (территория одного предприятия, порта, магазины «дьюти-фри»), а также зоны, размещающиеся на территории одного района, города, крупного региона страны.

Важно, чтобы территория СЭЗ была размещена вблизи крупных транспортных узлов, имела природные рубежи, отделяющие ее от остальной территории страны, и т.п. Но при этом СЭЗ не обязательно должна быть заключена в рамки территориальных образований. Ее границы — это практически межфирменные стыки, на которых реализуется современное международное разделение труда (МРТ). Поэтому в развитии СЭЗ просматривается контур механизма выхода национальной экономики (хозяйственных единиц, которые являются одновременно субъектами СЭЗ) на новый виток МРТ. С этой точки зрения надо смотреть и на размещение СЭЗ, и на сотрудничество партнеров из разных стран при организации СЭЗ. Практически это означает, что СЭЗ могут создаваться там, где есть наиболее благоприятные предпосылки для взаимовыгодного переплетения избыточных у каждой из сторон факторов производства.

Рациональная организация труда и правильность решения проблем кадрового обеспечения во многом определяют жизнеспособность самой зоны и всех ее институтов. Выполнение этого требования предполагает решение следующих задач:

-  выбор способов привлечения рабочей силы, определения уровня заработной платы и валюты, в которой она выплачивается;

-  определение порядка образования фондов социального развития и страхования, организации медицинского, торгового обслуживания, отдыха занятого персонала.

Для СЭЗ характерны особые, по сравнению со всей страной, экономические отношения производства и распределения необходимого и прибавочного продукта, произведенного на его территории. Эти отношения могут быть определены как преднамеренно видоизмененные в сравнении с господствующими в данной стране. На первое место следует ставить отношения распределения, а не производства, поскольку именно они характерны для всех без исключения типов СЭЗ. Именно в таком контексте этот признак присущ любой разновидности СЭЗ. Идет ли речь об экспортно-производственной или таможенной зоне, о товарно-складской зоне или технополисе, о порто-франко или «налоговом оазисе» – в любом случае в основе этого явления обязательно лежат экономические отношения, связанные с распределением и производством необходимого и прибавочного общественного продукта, причем такие отношения, которые отличаются от общего экономического контекста данной страны. И это отличие осуществлено государством преднамеренно для достижения определенных целей – будь то привлечение иностранного капитала или товарной массы, увеличение валютных поступлений или повышение степени занятости, стимулирование экспорта или развитие производства в целом и т.д.

В странах с различным экономическим укладом и уровнем экономического развития используются разные формы СЭЗ. Проведенный анализ мирового опыта функционирования СЭЗ показал, что для стран Западной Европы характерны беспошлинные зоны свободной торговли в морских портах, свободные аэропорты (больше всего их создано в Великобритании), финансово–банковские центры, оффшорные зоны (Швейцария, Лихтенштейн, Нормандские острова – Мэн, Гернси). Экспортно-производственные зоны в Европе особо развиты в бывших социалистических странах (Румыния, Венгрия, Болгария, Польша, Венгрия). Специфическая черта их состоит в том, что это своеобразные предприятия, главное назначение которых – экспорт услуг и обеспечение производственной деятельности национальных и иностранных хозяйствующих субъектов.

Активное развитие СЭЗ получили в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. СЭЗ созданы в Южной Корее, Малайзии, Индии, Сингапуре, на Филиппинах. В Японии широкое развитие получили технополисы. Крупнейший из них – технополис «Цикуба», обеспечивающий работой 1455 тыс. человек.[162]

Центры, специализирующиеся на банковской деятельности, кроме Швейцарии и Люксембурга, регистрируются в Гонконге, Сингапуре, Бахрейне и на Каймановых островах. Страховые фирмы предпочитают Бермудские острова, острова Мэн, Гернси, Теркс, Кайкос. Оффшорные морские компании регистрируются преимущественно в Либерии, Панаме, Белизе, Гибралтаре.

СЭЗ торгового типа наиболее распространены в США. Здесь зоны свободной торговли (которые именуются зонами внешней торговли – ЗВТ) стали создаваться в период правления президента Ф. Рузвельта, предложившего в начале 30-х гг. XX в. «новый курс». Из примерно 180 СЭЗ в США 80% товарооборота приходится на 15 зон. В 1992г. общая стоимость товаров, которые были завезены и переработаны в ЗВТ, достигла 93,8 млрд долл. (по сравнению с 102 млн. долл. в 1970г.). В конце 90-х гг. XX в. общая стоимость товаров, ежегодно ввозимых в ЗВТ, составляла уже 130 – 150 млрд долл.[163]

Большая роль механизму свободных экспортно-производственных зон, получивших название «макиладорас», отводится в Мексике. В 1998г. в этот сектор было инвестировано 3,5 млрд долл., что составило почти 40% от общего объема инвестиций в Мексику. На продукцию «макиладорас» приходится около 45% всего экспорта страны и более половины промышленного экспорта. По данным на 1998г., в «макиладорас» работало более 1 млн человек.[164]

Китайская практика создания СЭЗ начитывает более 20 лет. С 1980 г. в стране создано пять особых экономических районов (ОЭР). После 1991г. решениями госсовета КНР статус «открытых» получил и ряд приграничных городов и административные центры внутри континентальных провинций и автономных районов. В крупных и средних городах страны было создано 13 беспошлинных зон, 32 зоны технико-экономического освоения и 52 зоны освоения новых и высоких технологий государственного значения. В 1978 г. в Китае были созданы СЭЗ в 14 прибрежных городах – во всех крупных портах страны. Число совместных предприятий в этих городах исчисляется тысячами, а объем привлекаемых капиталов достигает нескольких миллиардов долларов. В группе стран  развивающихся экономик по размерам притока прямых иностранных инвестиций в 1994-1998гг. Китай занимал первое место.[165]

Следует обратить внимание на то, что практически все страны бывшего СССР пошли по пути привлечения иностранных инвестиций методом создания на своих территориях СЭЗ. В Таможенном кодексе Украины говорится, что «на территории Украины могут создаваться специальные таможенные зоны различного типа» (ст. 5). В ст. 46 Таможенного кодекса Республики Беларусь также упоминается о свободных таможенных зонах – обособленных участках территории Республики Беларусь, пределы которых являются составной частью таможенной границы. В Указе Президента Республики Беларусь «О свободных экономических зонах» от 20 марта 1996г. отмечается, что СЭЗ имеет предусмотренный законодательством статус свободной таможенной зоны. В конце ноября 1990г. в Казахстане был принят специальный Закон «О свободных экономических зонах в Казахской ССР», а 26 января 1996г.— Указ Президента Республики Казахстан «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан». Закон «О свободных экономических зонах» Киргизии от 16 декабря 1992г. предусматривает особые правовые режимы в СЭЗ. Там действует особый таможенный режим, который может включать отмену или снижение таможенных пошлин на вывоз определенных товаров, упрощенный порядок перемещения товаров через границу, смягчение (отмену) нетарифных ограничений на экспорт и импорт. Очень лаконично решен вопрос о СЭЗ в законе Молдовы от 25 мая 1993г. Законом предусматривалось создание различных СЭЗ: производственных (экспортно-ориентированных и импортозамещающих), технологических, транзитных, торговых и складских; страховых и банковских, туристических. Согласно закону Республики Узбекистан «О свободных экономических зонах» от 25 апреля 1996г. особый таможенный режим в СЭЗ предполагает отмену или снижение таможенных пошлин на ввоз и вывоз товаров, отмену или смягчение нетарифных ограничений на экспорт и импорт, упрощенный порядок перемещения товаров через таможенную границу СЭЗ с их обязательным декларированием в установленном порядке.[166] Законодательные акты по свободным экономическим зонам приняты и в странах Балтии. Так, в марте 1993г. правительство Литвы приняло Постановление «О создании свободных экономических зон».

Естественно, в политике многих зарубежных стран в отношении развития СЭЗ, как и в практике функционирования зон, происходят изменения. Во-первых, привилегии, которые получили распространение в СЭЗ, все более активно выходят за рамки зон. Во-вторых, идет расширение числа импортозамещающих зон, т.е. зон, обращенных внутрь страны, формирующих внутренний рынок. В-третьих, наблюдается тенденция создания в зонах национальных предприятий не только с долевым участием иностранного капитала, но и целиком использующих свой национальный капитал. И наконец, ориентация СЭЗ не только на производственно-торговые операции, но и на повышенное внимание к оказанию услуг (банковских, страховых, информационных).

Анализ мировой практики применения СЭЗ показывает очевидный интерес зарубежных стран к вопросу создания и функционирования СЭЗ на их территории. Большое внимание к СЭЗ связано прежде всего с тем, что создание льготного режима для предпринимательства не только дает мощный импульс развитию промышленности на территории региона, где расположена СЭЗ, но и привлекает туда предпринимателей из ближних и более удаленных территорий, ведет к развитию смежных отраслей экономики. В процессе функционирования СЭЗ происходит торгово-промышленная диверсификация их деятельности, дальнейшее комплексное развитие. СЭЗ, глубоко интегрированные в экономику страны, вносят заметный вклад в ее социально-экономическое развитие. Создание одного рабочего места на предприятиях СЭЗ влечет за собой образование до четырех рабочих мест за ее пределами в строительстве, сфере обслуживания, смежных производственных отраслях.[167]

Несмотря на достаточно широкое использование СЭЗ в мировой практике, в России они находятся на начальном этапе развития, что обусловлено, прежде всего, отсутствием специального законодательства в данной области.

Попытки осуществления идеи развития СЭЗ в нашей стране привели к созданию на ее территории за период с 1990 по 2004г. 24 СЭЗ. Так, в 1990-1991гг. по России прокатилась настоящая волна создания всевозможных СЭЗ. За этот период появились 12 СЭЗ: особая экономическая зона «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, СЭЗ «Даурия» в Читинской области, свободные предпринимательские зоны в Ленинграде и Выборге, СЭЗ «Сахалин» в Сахалинской области, СЭЗ в Алтайском крае, СЭЗ «Ева» в Еврейской автономной области, СЭЗ «Садко» в Новгородской области, СЭЗ «Кузбасс» в Кемеровской области, СЭЗ «Технополис Зеленоград», экологическая и экономическая зона «Горный Алтай» в республике Алтай. В последующие годы были созданы еще 12 СЭЗ.[168] Они значительно различались не только механизмом действия льготного экономического режима, но и высокой неоднородностью по характеристикам занимаемой территории.

Хотя созданные СЭЗ и способствовали притоку в Россию иностранного капитала, росту числа совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине, они нуждались в корректировке. Во-первых, масштабы зон были заведомо нереальными. Для инфраструктурного обустройства большинства из них требовались большие капиталовложения, обеспечить которые российское правительство было не в состоянии. От идеи обширных зон пришлось отказаться. Стало понятно, что только локальные зоны, где действительно сосредоточиваются государственные и региональные интересы России, могут быть обеспечены ресурсами.

Основной отличительной чертой процесса создания СЭЗ в России является его политизированность в ущерб экономической сути: вопросы создания зон решались стихийно, при отсутствии четких критериев и достаточной нормативно-правовой базы. Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон использовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру, то затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, но теперь уже со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям.

В свободных экономических зонах имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов действующему российскому законодательству, получил развитие теневой бизнес.

Отмечается тенденция осложнения криминогенной обстановки в свободных экономических зонах. Нередко СЭЗ используются в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу. Согласно экспертным оценкам, из 2 млрд долларов США, ежемесячно нелегально вывозившихся из России, наибольшая часть проходила через СЭЗ.

В связи с этим вопрос о формировании СЭЗ в России нуждается в более системном подходе. В отличие от развитых стран, где зональная политика отнесена, как правило, к сфере региональных забот правительства, а также новых индустриальных стран Азии, где она является элементом промышленной политики, в России было бы целесообразно поднять задачу создания СЭЗ до уровня самостоятельного направления социально-экономических преобразований, выходящего за рамки строго внешнеэкономических проблем или проблемы привлечения иностранных капиталов.

Процесс образования СЭЗ в России выявил следующие проблемы при их создании и функционировании[169]:

-  отсутствие четкого понимания реальных целей и задач СЭЗ;

-  огромность отводимых территорий для СЭЗ (на долю формально созданных «свободных зон» приходилось более одной трети территории России);

-  массовая раздача льгот и привилегий зонам и лоббирование их интересов в Правительстве РФ;

-  стремление местных властей к суверенитету через создание СЭЗ.

Анализ специальных нормативно-правовых актов РФ о СЭЗ позволил выделить следующие общие принципы и особенности создания и функционирования СЭЗ в России.

Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории РФ служит прежде всего принцип: «СЭЗ – неотъемлемая часть государственной территории РФ». Он имеет конституционное происхождение. В п. 3 ст. 4 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. зафиксировано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а в п. 5 ст. 13 Конституции РФ говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Таким образом, СЭЗ остается в пределах государства, но в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, СЭЗ рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, – единое экономическое пространство. Он закреплен в ст. 8 п. 1 Конституции РФ, где его содержание раскрывается следующим образом: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств». Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться и частью внутреннего государственного (федерального) рынка, и в сравнении с основной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку.

На основании проведенного анализа развития существующих в мире СЭЗ, целей их создания и специфики развития, а также изучения российского опыта функционирования СЭЗ, целесообразно ориентировать российскую политику привлечения иностранных инвестиций на образование в стране сети центров (регионов) ускоренного роста, а также применение простых, незатратных типов СЭЗ. Наиболее законодательно проработанными типами СЭЗ в России на сегодняшний день являются СЭЗ, в которых применяются таможенные режимы «Свободная таможенная зона» и «Свободный склад».

Понятие «таможенный режим» служит для обозначения специальной системы мероприятий и совокупности методов (приемов), обеспечивающих комплексное применение инструментов таможенного регулирования, с помощью которого осуществляется государственное воздействие на развитие внешнеэкономических отношений. В узкоспециальном значении, используемом в российском таможенном законодательстве, это понятие обозначает «таможенную процедуру, определяющую совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования на таможенной территории РФ либо за ее пределами».[170]

Свободные таможенные зоны и свободные склады представляют собой часть национального экономического пространства, где используется особая система льгот и стимулов, не применяющаяся в остальных частях страны, что дает возможность инвесторам получать более высокие прибыли. И хотя в международной практике общепринятым считается, что свободные таможенные зоны и свободные склады относятся лишь к торговому типу свободных экономических зон, законодательство некоторых стран (в том числе и России) определило возможность осуществления на их территории и промышленного производства, ориентированного как на экспорт, так и на внутренний рынок.

Организация свободных складов носит функциональный (точечный) характер, т.е. этот льготный режим применяется к определенному виду предпринимательской деятельности. Свободная таможенная зона создается скорее по территориальному принципу, т.е. используется как территория, где льготы предоставляются не только предприятиям, занимающимся определенным видом деятельности и развивающим те отрасли экономики, в наискорейшем восстановлении которых Россия нуждается именно сейчас, а всем предприятиям-резидентам поголовно.

В зависимости от вида деятельности, осуществляемой на территории свободных складов, они делятся на склады производственного, торгового и смешанного типов.

Свободный склад производственного типа представляет собой ограниченный участок территории Российской Федерации, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности.  Свободный склад производственного типа создается на участке территории РФ, имеющем развитые производственную и транспортную инфраструктуры, конкурентоспособное высокотехнологичное производство, научный и конструкторский потенциал и другие благоприятные условия для развития предпринимательской деятельности.

На свободном складе производственного типа разрешается совершение производственных операций, в результате которых изменяется товарная позиция продукции согласно Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности России (ТН ВЭД России), в том числе товарная позиция на уровне любого из первых четырех знаков цифрового кода ТН ВЭД России. Перечень операций по переработке товаров, поступающих на свободные склады производственного типа, определяется Правительством РФ в форме общих условий для отдельных отраслей промышленности или детально в отношении конкретного свободного склада.

Обязательным требованием для функционирования свободных складов производственного типа является присутствие Правил определения страны происхождения товаров, произведенных на территории свободного склада, а также законодательное регулирование порядка уплаты и размеров таможенных пошлин и налогов, взимаемых с товаров после обработки и переработки на свободном складе.[171] Критерии определения страны происхождения товаров с территории свободного склада данного типа устанавливаются Правительством РФ. На свободных складах производственного типа может производиться только продукция, указанная в лицензии на учреждение склада.

Свободный склад торгового типа создается в морских (речных) портах, в аэропортах, на железнодорожных станциях, участках автомобильных магистралей, в пограничных пунктах пропуска и на иных ограниченных участках территории Российской Федерации, через которые осуществляются регулярные международные перевозки грузов. Территория данных складов используется для проведения выставок, а также для осуществления доработки, сортировки, упаковки, маркировки ввозимых на данные склады товаров для последующего их вывоза за пределы территории РФ или на остальную часть территории РФ.

В дополнение к погрузке, разгрузке, перевалке и хранению в отношении товаров, поступающих на свободные склады торгового типа, разрешается совершение операций, необходимых для сохранности товаров, и обычных действий по улучшению их упаковки и приведению в состояние пригодности для реализации на рынке. На свободных складах торгового типа не допускается совершение производственных операций, в результате которых изменяется позиция товаров согласно ТН ВЭД России на уровне любого из первых четырех знаков цифрового кода товара.

Свободные склады смешанного типа могут создаваться для выполнения функций, возложенных как на свободные склады производственного, так и на свободные склады торгового типа. На территории свободных складов смешанного типа разрешается проведение как простых операций, необходимых для сохранения товаров, улучшения их упаковки, приведения их в пригодное для продажи на рынке состояние, так и операций по переработке товаров, в результате которых изменяется товарная позиция продукции согласно ТН ВЭД России (в том числе на уровне любого из первых четырех знаков цифрового кода товара).

Одним из способов активизации внешнеэкономической деятельности в регионе является открытие на его территории СЭЗ точечного принципа – свободных таможенных зон и свободных складов.

Для выявления роли таможенного режима «свободный склад» в экономической деятельности региона за основу были взяты сводные данные таможенной статистики на основе анализа статистических показателей свободного склада по производству автомобилей и средств автомобильного транспорта ООО «Таганрогский автомобильный завод» (ООО «ТагАЗ») за двухлетний период его применения в зоне деятельности Южного таможенного управления (ЮТУ), регионом деятельности которого является Южный федеральный округ (ЮФО).

Реализация проекта создания свободного склада для автомобильного производства имела важное значение для экономики Ростовской области и ЮФО в целом. Созданные мощности по производству легковых автомобилей позволили организовать 3324 рабочих места. Полная реализация проекта предполагала создание 5300 рабочих мест на свободном складе ООО «ТагАЗ» и 10000 рабочих мест на российских предприятиях по выпуску автомобильных компонентов. Бюджетный эффект проекта в 1999г. составил 374,9 млн руб., в том числе по уровням бюджета[172]:

Кроме того, начисления налогов на заработную плату во внебюджетные фонды составили 1,0 млн рублей.

Налоговый эффект в 1999г. для свободного склада ООО «ТагАЗ» составил 1,76, что показывает почти двукратное превышение бюджетного эффекта от реализации проекта свободного склада над объемом льгот по таможенным платежам и иным налогам, предоставленным свободному складу ООО «ТагАЗ».

Объем инвестиций в создание современного автомобильного производства составил 1186,568 млн рублей.

В результате реализации проекта свободного склада в Ростовской области были достигнуты следующие результаты:

1.  Создание на территории региона уникального высокотехнологичного производства по выпуску легковых автомобилей, соответствующего мировому уровню передовых технологий;

2.  Обеспечение выпуска импортозамещающих автомобилей, соответствующих наиболее емким секторам автомобильного рынка;

3.  Решение проблемы занятости и создания дополнительных рабочих мест в регионе;

4.  Получение прибыли и последующее реинвестирование полученных средств в производство легковых автомобилей;

5.  Направление инвестиций в производство промышленных предприятий, способных наладить выпуск комплектующих для автомобилей.

Многогранность и разнообразие форм и методов таможенного контроля, широкий круг полномочий контролирующих органов (в определенных законом рамках) позволяют осуществлять стабильное функционирование данного вида СЭЗ, определяют благоприятную экономическую и обстановку и инвестиционный климат в регионе, не допускают криминал на территорию свободных складов.

Несмотря на явные положительные моменты при функционировании свободных складов создание их не получило широкого применения в РФ. По аналогии со свободным складом в Ростовской области был создан лишь еще один свободный склад в г.Всеволожске Ленинградской области, также специализирующийся на производстве легковых автомобилей (ЗАО «Форд Мотор Компани»).

При функционировании свободных складов в первую очередь возникают проблемы, связанные с несовершенством законодательной базы, неполноценным отражением ряда вопросов, касающихся его деятельности.

Таможенный кодекс РФ 1993г. заложил основы для создания свободных таможенных зон и свободных складов, являющихся одной из разновидностей СЭЗ. В то же время ряд вопросов, связанных с созданием и функционированием СЭЗ, остается неурегулированным, что не дает возможности для их полномерного развития. К таким вопросам, в частности, относятся:

-  распоряжение и порядок пользования землей;

-  валютный режим в зонах;

-  финансирование создания и развития зон;

-  порядок управления зонами;

-  система взаимоотношений администрации зоны с федеральными и региональными органами власти и управления и др.

Перспективы создания и развития СЭЗ в российской экономике сегодня во многом зависят от формирования в сравнительно сжатые сроки эффективного специального законодательства, основой которого должен послужить Федеральный закон «О свободных экономических зонах» (Закон о СЭЗ).

Устройство свободных зон должно регламентироваться именно четко сформулированным законом, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления Правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве – раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.) такие дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным.

В настоящее время Государственная Дума Федерального Собрания РФ продолжает работать над проектом закона «О свободных экономических зонах», в котором свободным складам посвящена отдельная глава. Наибольшая вероятность его принятия была в 1997г., когда 24 июня 1997г. Государственная Дума РФ приняла данный законопроект в третьем чтении (Постановление № 1628-II ГД), а 3 июля 1997г. он был одобрен Советом Федерации (Постановление №259-СФ). Однако 21 июля 1997г. законопроект был отклонен Президентом Российской Федерации. Также Президентом Российской Федерации 15 июля 2000г. была отклонена следующая версия Федерального закона «О свободных экономических зонах», принятого Государственной Думой РФ 9 июня 2000г. и одобренного Советом Федерации РФ 28 июня 2000г.

Мировой опыт подсказывает, что Закон о СЭЗ должен включать правила, регламентирующие:

1)  таможенное регулирование экспортно-импортных операций;

2)  налогообложение;

3)  лицензирование;

4)  визовое оформление;

5)  имущественные и залоговые взаимоотношения (в том числе касающиеся прав собственности на землю);

6)  предоставление концессий;

7)  управление свободной зоной.

Кроме того, необходимо учесть специфический российский опыт применения СЭЗ, учитывающий особенности регулирования деятельности по их созданию и функционированию, включающие ряд следующих предложений.

1. СЭЗ можно открывать только для реализации крупных инвестиционных проектов, требования к которым установлены нормативными актами. Данная норма позволит сделать особенности правового регулирования инструментом узко-направленного действия, не допуская его применения к тем проектам, которые не удовлетворяют критерию крупномасштабности.

2. Решение о применении особенностей таможенного законодательства в СЭЗ должно приниматься только Правительством РФ, а не отдельными министерствами и ведомствами, для того чтобы впоследствии отдельным органам исполнительной власти не могли быть предъявлены обвинения в необоснованном предоставлении льгот. С другой стороны, это обусловлено требованиями, которым должны соответствовать инвестиционные проекты. Однако оценкой инвестиционных проектов, представляемых для получения права пользования таможенными льготами, и выдачей рекомендаций Правительству РФ должна заниматься Федеральная таможенная служба РФ, так как именно данный орган исполнительной власти более всего знаком с особенностями таможенных процедур и именно он будет в дальнейшем осуществлять непосредственный контроль за исполнением условий таможенного оформления и контроля.

3. Правительство РФ должно устанавливать формальные критерии отбора предприятий-претендентов на получение статуса свободного склада. Такими критериями должны служить следующие факторы: отсутствие задолженности по платежам в федеральный бюджет, экспортная или импортозамещающая ориентация производства в перерабатывающих отраслях, исключение предприятий, производящих подакцизные товары (алкогольная и табачная продукция), использование российского сырья, материалов, комплектующих, оборудования, рост занятости населения, небольшой срок окупаемости затрат.

4. Для поддержки отечественных регионов-реципиентов необходимо предоставлять им приоритетное право на открытие на их территории свободных складов.

5. Срок функционирования СЭЗ (свободных складов) не должен превышать срока реализации конкретного инвестиционного проекта. Эта мера направлена на то, чтобы функционирование СЭЗ не превратилось в очередную «дыру» в бюджете. Жесткая привязка срока, в течение которого можно пользоваться льготами, к сроку реализации конкретного инвестиционного проекта должна повысить ответственность предприятий, пользующихся этой льготой, и не позволить использовать ее в качестве постоянной, когда ее применение будет продолжаться по инерции после исчезновения причин, из-за которых она была предоставлена.

6. Поскольку применение режима СЭЗ предусматривает освобождение от уплаты таможенных платежей, при оценке проектов необходимо учитывать возможность осуществления приоритетных для государства направлений, отраслей и подотраслей народного хозяйства. Приоритетные направления, которым необходима государственная поддержка в реализации инвестиционных проектов, должны определяться Минэкономразвития и торговли РФ и Минфином РФ с участием других федеральных органов исполнительной власти на основе анализа сложившейся экономической ситуации в стране и с применением специальных методик.

На сегодняшний день приоритетными направлениями являются направления по организации отечественного производства продукции по номенклатуре, установленной в Постановлении Правительства РФ от 22 ноября 1997г. №1470.[173] Однако экономическая ситуация в стране постоянно меняется, и поэтому данный перечень необходимо регулярно пересматривать с периодичностью не реже одного раза в год.

7. При выборе территории для создания СЭЗ или отборе помещений для создания свободных складов на уже действующем предприятии необходимо придавать решающее значение следующим факторам:

-  выгодное географическое положение будущего свободного склада;

-  наличие транспортных путей;

-  принадлежность к району сосредоточения крупных производственных предприятий, научных и учебных центров;

-  наличие сравнительно дешевой высококвалифицированной рабочей силы;

-  природно-климатические условия;

-  иные экономико-географические факторы.

8. Одним из общих приоритетов, которые необходимо учитывать при создании СЭЗ в регионах, является выбор направлений иностранных инвестиций. Очевидно, что они могут дать положительный результат только в том случае, если будут направлены, во-первых, на техническое перевооружение базовых отраслей (наиболее существенный фактор развития экономики) и, во-вторых, будут вписываться в фундаментальные государственные программы экономических преобразований и структурной перестройки хозяйства.

9. В перечне гарантий иностранным и российским инвесторам следует предусмотреть и гарантии защиты от неблагоприятного изменения законодательства, особенно финансово-экономического. Без этого закон о СЭЗ эффективно работать не будет.

10. Особую осторожность надо проявлять в отношении либерализации нетарифных средств, регулирующих экспорт и импорт предприятиями СЭЗ. Это связано с тем, что на территории РФ свободная рыночная экономика не столь совершенна, как экономика развитых зарубежных стран, следовательно, для создания конкуренции необходимы меры нетарифного регулирования: лицензирование, квотирование, сертифицирование.

11. Помимо норм о юридической основе создания СЭЗ в специальном законодательстве РФ о создании СЭЗ должна определяться и юридическая основа их развития. Ею признается федеральная государственная программа развития СЭЗ, утверждаемая Правительством РФ, по представлению органов государственной власти. Благодаря приобщению органов власти территорий к разработке государственной программы развития СЭЗ территориям (субъектам РФ) предоставляется возможность оказывать активное влияние на направленность и содержание социально-экономических реформ в зонах.

12. Актуальным вопросом функционирования СЭЗ является их ориентация на международный рынок. Особенно это важно для России, которой необходимо развивать экспорт товаров перерабатывающих отраслей промышленности. Достижение этой цели сопряжено со многими не только экономическими, но и политическими трудностями. Государство должно поддерживать такую инициативу и обязательно отразить данное положение в законе о СЭЗ. Разумно было бы определить шкалу поощрения экспортеров в зависимости от объемов их экспорта.

13. При создании СЭЗ не следует увлекаться гигантскими планами. Все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем это хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь согласно зарубежному опыту для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортно-ориентированной зоны требуются вложения порядка 40-45 млн долларов США, таможенно-торговой – 10-15 млн долларов США. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

Нельзя не согласиться с рекомендациями Международной ассоциации развития СЭЗ в России (МАРСЭЗ) об ограничении территории СЭЗ пределами завода, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае — небольшими по размеру городами.

Особый интерес для регионов при создании свободных складов могут вызвать предприятия бывшего военно-промышленного комплекса, так как сохранившаяся у них инфраструктура, производственные мощности, научно-технический потенциал, охранные комплексы позволили бы в короткие сроки и со значительно меньшими затратами создавать на их территории свободные склады производственного, торгового или иных типов.

14. Одной из идей формирующегося в РФ законодательства о СЭЗ является включение в закон определения территориальных границ СЭЗ оговорки об объектах, не входящих в территориальную границу СЭЗ в силу их оборонного и стратегического значения для РФ. В перечень этих объектов должны попадать: военные базы, воинские части, объекты оборонной промышленности, объекты нефтегазовых отраслей добывающей промышленности, иные объекты, установленные законодательством РФ.

15. Особую актуальность приобретает вопрос об организации управления СЭЗ. В настоящее время преобладает административный подход. Создается администрация, которая по существу не обладает никакими рычагами для обеспечения формирования зоны. Нет четкого разделения прав собственности и полномочий между администрацией СЭЗ и местными органами власти, что приводит к противоречиям между ними, несоответствию их интересов. Еще одной серьезной проблемой является финансирование содержания администрации СЭЗ. Оно осуществляется за счет местных и федеральных бюджетов, что затруднено в условиях их дефицита. В связи с этим придание системе управления СЭЗ коммерческого характера имеет ряд положительных моментов.

На основании проведенного анализа развития и функционирования существующих в мире СЭЗ, целей их создания и специфики развития, а также изучения российского опыта функционирования СЭЗ для активизации внешнеэкономической деятельности в регионе целесообразно ориентировать российскую экономическую политику на образование в стране сети центров ускоренного экономического роста, а также применения простых, незатратных типов СЭЗ, созданных по точечному признаку.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая