А.Н. Асаул, В.А. Кощеев
Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ)
под ред. засл. строилеля РФ, д-ра экон. наук, профессора А. Н. Асаула. - СПб.: АНО ИПЭВ. 2009. 300с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

ГЛАВА III. Методологические и методические положения по формированию и реализации системы ГСЗ

3.2. Строительный прокъюремент - идеология госпредпринимательства в строительстве

Современная наука и практика в качестве основы регулирования и оптимизации расходов государственного бюджета рассматривает систему прокъюремента (procurement). Эта система обеспечивает организацию процесса государственных закупок продукции, работ и услуг на принципах экономного использования средств бюджета.

В странах с устоявшейся рыночной экономикой система прокъюремента завоевала прочные позиции как один из эффективных инструментов государственного управления в его бюджетной составляющей. Интересен опыт прокъюремента в таких странах как США, Германия, Франция – лидирующих в области организации государственных закупок для различных секторов экономики. В США, например, доля государственных закупок равна примерно 15 % распределительной части национального бюджета. Еще выше доля государственных закупок в странах, где государственное управление существенно влияет на экономику (Германия, Франция и др.). В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в распределительной части национального бюджета достигает 50 %. В США первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в 1792 году. В нынешнем виде механизм осуществления государственных закупок в США в основном сложился к 1984 году, когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд»[126].

В соответствии с американским законодательством ответственность за правовое сопровождение закупочной политики и формирование контрактных систем государственных закупок несет Управление политики федеральных закупок – одно из подразделений Административно-бюджетного управления при Президенте США. Наряду с законодательством, регулирующим политику государственных закупок, оно издает директивы, которые включаются в правила федеральных закупок. На сегодняшний день в этой стране создана уникальная государственная компания – Федеральная контрактная система (ФКС), неотъемлемой частью которой являются государственные контракты или государственные заказы. Государственный рынок или «рынок государственных учреждений», который составляют организации федерального правительства, правительств штатов и местные органы, закупающие или арендующие товары, необходимые им для выполнения своих функций по отправлению власти, является самым крупным и емким.

По данным статистики на начало 90-х годов, на рынке государственных учреждений ежегодно работают 230-240 тысяч компаний-подрядчиков. Это составляет около шестой части от общего числа всех компаний США. Численность рабочих и служащих, занятых в системе государственных закупок составляет 142 тыс. человек. Около трети всех совокупных расходов США по федеральному бюджету приходится на государственные закупки. Правительство оказалось крупнейшим потребителем в масштабе страны в целом.

Среди развитых стран именно правительство США является самым крупным заказчиком товаров и услуг для нужд государственного потребления. В США государственный рынок разделен на три основные части:

-  военно-промышленное потребление (военная техника, топливо, сырье, услуги, проведение гражданских и военных программ НИОКР);

-  общегосударственное потребление (стандартные товары, машины, механизмы, оборудование, транспортные услуги, строительство государственных зданий и сооружений, государственные запасы сырья, материалов и так далее);

-  внутриведомственное гражданское потребление (машины, оборудование, товары, сырье, топливо, материалы, средства связи, транспорт, услуги, НИОКР)[127].

В настоящее время по действующему законодательству США на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают четыре организации, а именно:

1. Министерство обороны США.

2. Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA).

3. Агентство по НИОКР в энергетике (ERDA).

4. Администрация общих услуг (GSA) – организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США продукции и услуг, необходимых для их функциональной деятельности. Закупки на специфическую продукцию эти ведомства осуществляют самостоятельно.

Администрацию общих услуг можно приблизительно сравнить с бывшим Госснабом. Она была создана в соответствии с принятым Конгрессом Государственным законом 152, Законом о федеральной собственности и административных услугах от 1949 года, по результатам доклада государственной комиссии (Комиссии Гувера). Эта государственная организация устанавливает стандарты государственных закупок и запасов для последующего применения и заключает долгосрочные контракты по установленным ценам, централизованно закупает и хранит на складах материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата. Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т. д.

Министерства и ведомства ежегодно подают в GSA заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают их в GSA по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание товаропроводящей системы.

В целом, за счет того, что GSA покупает продукцию крупными партиями путем проведения конкурсов, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно но небольшим контрактам или в розницу.

Отдельно следует рассмотреть опыт Почтовой службы США (USPS), которая является крупнейшей государственной организацией после Министерства обороны США и GSA[128]. Организация находится на самофинансировании. Объем ежегодных закупок USPS товаров и услуг достигает 55 млрд. долларов. В соответствии с Законом о реорганизации почты от 1970 года, Почтовой службе США разрешено создавать свои собственные правила и положения как коммерческому предприятию. Эта служба освобождается от исполнения многих законов, правил и распоряжений, относящихся к государственным закупкам, например, таких, как закон о конкуренции при подряде с его политикой «полной и открытой конкуренции». Осуществление закупок включает закупку оборудования, строительство, а также контракты на перевозки внутренней почтовой корреспонденции. Развитие таких альтернативных средств связи, как факс, электронный обмен информацией, Интернет, телефон, видео, ускоренная доставка корреспонденции и частные услуги по доставке вынуждают Почтовую службу действовать быстро и эффективно. И в достижении этого отдел закупок должен играть главную роль[129].

Следует подробнее остановиться на экономико-хозяйственных взаимоотношениях двух участников: государства-заказчика и подрядчика (организации-исполнителя) при выполнении государственного контракта. Оба участника являются равноправными партнерами при выполнении государственного контракта.

Законодательство США четко формулирует обязанности двух сторон, а именно: «поставщик обязан продать частную собственность или услуги, включая строительство, покупатель-государство – их оплатить».

И хотя законодательством определены равные права государства-заказчика и организации-подрядчика при выполнении государственного контракта, следует отметить значительные привилегии и преимущества, закрепленные за государством-заказчиком.

Федеральное контрактное право, регулирующее отношения между государством-заказчиком и организацией-поставщиком, предусматривает односторонний отказ от заказа государством-заказчиком. В этом заключается фундаментальное отличие контрактного права на частнокапиталистическом рынке, регулирующем отношения между отдельными компаниями-поставщиками.

Таким образом, экономико-правовое регулирование государственных заказов, а именно система прокъюремента, затрагивает все стороны хозяйственной деятельности США и позволяет наиболее эффективно использовать средства федерального правительства, правительств штатов и местных органов.

Закупки, производимые агентствами по поручению правительства США, регулируются и дополняются FAR (Федеральным регулированием закупок).

Исторически правительство США проявляет стойкий интерес к упрощенным процедурам приобретения товаров и услуг. Долгое время определение «маленькая закупка» сопровождалось достаточно специфическими инструкциями. Сравнительно недавно термин «маленькая закупка» стал соответствовать определенной сумме, которая составляла 25000 долл.[130]. Тем не менее, процедуры закупки сопровождались необходимостью соблюдения обременительных правил, форм и т. д., и не могли проводиться достаточно быстро. И лишь совсем недавно Конгресс подписал два закона, которые регулируют упрощенную процедуру приобретения товаров и услуг:

-  федеральные  закупки,  действующие  по  упрощенным  процедурам (FASA), 1994.

-  закон Clinger-Cohen, 1996.

Эти законы внесли упорядоченность в процедуру государственных закупок по упрощенной системе. Ключевое значение принятых законов заключается в следующем:

1)  дано определение новому термину «упрощенная процедура закупок». Пороговые значения объемов закупок в стоимостной форме соответствуют различным их видам:

-  100 000 долл. – упрощенные закупки;

-  25 000 долл. – малые закупки;

-  2500 долл. – микрозакупки.

2)  поднят порог упрощенных закупок до 100 000 долл.

3)  разрешено производить процедуры микрозакупок до 2500 долл. у единственного источника.

4)  законодательно упрочено положение мелкого бизнеса.

5)  введено требование использования электронных торгов при наличии любой возможности.

Одной из наиболее интересных идей проведения государственных закупок является использование электронных таблиц с расценками в сети Интернет для упрощения доступа и охвату большей территории.

Важным элементом FASA является предоставление возможности делать закупки до 2500 долл. без проведения громоздкой процедуры заключения государственного контракта. Поэтому принятые законы поощряют покупателей стремиться к упрощенной системе процедуры закупок и эффективно выполнять условия агентств, осуществляющих государственные закупки. Старые методы проведения процедуры государственных закупок (использование наличных денег, внесение залога и письменные заявки) все чаще уступают дорогу устным и электронным заявкам. Упрощенные процедуры предназначены для уменьшения административных затрат, повышения участия в закупках представителей мелкого бизнеса, поддержки женских предприятий мелкого бизнеса, увеличения эффективности и экономии государственного контракта, а главное – для избежания ненужных трудностей для агентств и подрядчиков. Из-за экономии средств упрощенные процедуры продолжают привлекать внимание Конгресса, а также других общественных групп, заинтересованных в эффективности правительственных закупок.

В последнее десятилетие получил распространение опыт осуществления совместных закупок государственными организациями. Такая практика объединения потребностей в товарах и услугах двух и более государственных некоммерческих организаций в пул заслуживает внимания. Ее преимущества:

1)   более низкие цены;

2)   улучшение качества с помощью проверки и выбора поставщиков;

3)   снижение административных расходов;

4)   стандартизация;

5)   лучший учет закупок;

6)   конкуренция.

Такие пулы успешно используются местными органами власти, государственными школьными учреждениями и больницами. При этом экономия средств может быть значительной.

Например, три крупнейших американских больничных объединения образовали компанию Premier Inc. Эта компания проводит переговоры с производителями товаров от имени 1757 больниц с общим объемом ежегодного дохода 589 млрд. долларов. Компания Premier Inc уже добилась экономии в некоторых случаях в размере 25-30 %.

Среди проблем, возникающих при объединении совместных закупок в пулы, встречаются следующие:

1)   продукция низкого качества;

2)   увеличение сроков поставок;

3)   наличие ограниченного количества товаров;

4)   увеличение «бумажной» работы;

5)   неспособность поставщиков – компаний малого бизнеса – к конкуренции в условиях крупных поставок.

Закон о государственных закупках требует, чтобы контракт был вручен тому «ответственному» и «отвечающему необходимым требованиям» поставщику, который предложит наименьшую цену. Отделом закупок постоянно преследуется двойственная задача. С одной стороны, государственный служащий должен быть достаточно активен в поиске новых источников снабжения, отвечающих поставленным требованиям. С другой стороны, отдел закупок должен исключать из списка предложения с расценками тех поставщиков, которые получают заказы на закупку, а потом не выполняют условий соглашений. Это часто называется «вычеркивание поставщика черным» или выделение «красным». Это является вполне законной практикой, когда принятие решения об исключении поставщика из списка компаний, предоставивших свои предложения с расценками, происходит на основе фактов и цифр системы оценки результатов деятельности поставщика, разработанных отделом закупок. Поставщика, которого исключают из списка компаний, представивших предложения, уведомляют об этом и о конкретных причинах. Таким образом, список компаний, предлагающих свои расценки, постоянно изменяется.

Государственные закупки давно уже вышли за рамки национального законодательства. Известно, например, что принципы размещения государственных закупок регулируются также международными соглашениями в рамках Европейского экономического сообщества (ЕЭС). В этой организации только 2 % заказов передается в фирмы тех стран, которые не входят в ЕЭС.

В наибольшей степени рынок государственных закупок закрыт в Италии (кодекс Альба), где только 1 % стоимости контрактов достается иностранным поставщикам. При этом на британском рынке, который является достаточно открытым, доля иностранных поставщиков составляет всего лишь 5 %.

В ЕЭС приняты директивы, которые открывают рынки государственных контрактов на строительные работы и поставки товаров и услуг. В июне 1987 года по инициативе ЕЭС была принята программа объединения рынка телекоммуникационных услуг и технологий, которая обеспечила 100%-ное открытие этих рынков к 1992 году. Это было связано с унификацией технических характеристик оборудования для обеспечения совместимости, так как следование единым европейским стандартам (в тех областях, где они существуют) является обязательным для доступа поставщика на рынок. За рамками соглашений были и пока остаются контракты на производство вооружений.

Согласно директивам ЕЭС, анонсируются все контракты центральных и местных органов власти на поставку товаров свыше 200 тысяч евро. Для работ установлена сумма в 5 млн. евро. Считается, однако, что в среднем по ЕЭС только 44 % закупок товаров и услуг центральных правительств подпадает под эту директиву Сообщества. Кроме того, центральные органы власти должны обнародовать контракты на поставку товаров и услуг стоимостью свыше 150 тысяч евро.

В феврале 1990 года была одобрена директива, согласно которой с начала 1993 года для конкуренции за государственные закупки открыты еще четыре сектора – водоснабжение, телефонная связь, транспорт и энергетика. Менее экономически развитым странам Сообщества (Испания, Греция и Португалия) дано было право перейти на новые правила в течение 3-4 лет[131].

Открытие рынка государственных заказов в рамках ЕЭС поднимает вопрос о правах компаний третьих стран. Иностранным признается тот соискатель, у которого 50 % стоимости контракта составляют товары и/или услуги, произведенные за пределами Европейского Сообщества. Достигнута предварительная договоренность о том, что компании стран ЕЭС будут иметь 3-4%-ное преимущество перед компаниями стран – не членов Сообщества. Таким образом, покупатели получают законное право заключать соглашения с компаниями стран-членов ЕЭС даже в том случае, если они обойдутся на 3-4 % дороже, чем в случае заключения контракта с фирмой третьей страны[132].

Либерализация рынков государственных заказов в ЕЭС является важнейшим элементом создания единого экономического пространства. В настоящее время в Европейском Союзе общепризнано, что цена закрытости государственных рынков очень высока. Комиссия ЕЭС оценивает потери «закрытости» государственных рынков ЕЭС суммой в 20 млрд. евро в год.

Наиболее важным результатом либерализации рынков государственных заказов может стать повышение уровня концентрации и специализации в отраслях, необходимых с точки зрения мировой конкуренции. Пока для поставщиков государственных контрактов характерны многочисленность, низкий уровень использования производственных мощностей и относительно слабое развитие взаимосвязей в рамках ЕС.

Исходя из анализа опыта государственных закупок в странах с рыночной экономикой, можно сделать следующие выводы:

1)  система государственных закупок является важнейшим рычагом государственного регулирования экономики любой страны.

2)  с помощью государственных закупок правительство обеспечивает выполнение своих экономических и социальных программ, стимулирует развитие тех или иных отраслей народного хозяйства, поддерживает национальных производителей перед лицом международной конкуренции, обеспечивает проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий, поддерживает мелкий бизнес и т. д., а также регулирует некоторые социальные процессы.

3)  государство, выступая в лице крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, оказывает значительное влияние на динамику и структуру экономики. В странах ЕЭС в ключевых областях с высокой степенью зависимости от государственных заказов (индустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение) инвестиции рассматриваются как основное средство стимулирования. Традиционно в наукоемких областях (аэродинамическая промышленность, информатика, электроника) доля государственных заказов составляет около 40-50 % общих объемов производства, в строительстве – 25 %.

4)  государственные закупки можно рассматривать с позиций логистической концепции. Опыт государственных закупок как системы организации логистики государственных закупок позволяет использовать принятые в этой науке понятия – категории, концепции и методы. Использование логистической концепции в системе прокъюремента позволяет существенно повысить эффективность конкурсных закупок для государственных нужд на основе принципов «системности, целостности, оптимизации суммарных издержек»[133], т. е. за счет рассмотрения процессов в комплексе, с системных позиций.

5)  логистика государственных закупок преследует стратегическую цель повышения эффективности процесса закупок, т. е. максимизацию результата этого процесса с минимальными издержками, решая тем самым информационную задачу логистики по уменьшению трансакций[134].

В российской практике термин «прокъюремент» появился относительно недавно, в последнем десятилетии минувшего века. Наиболее весомые теоретические результаты в этой области получены Н.В. Афанасьевой, М.В. Афанасьевым, В.А. Кнышем, И.Е. Чибисовым[135]. Их работы, в которых освещены сущностные основы прокъюремента, его принципы, подходы и методы использования, есть та теоретическая база, которая позволяет выявить и научно интерпретировать основы строительного прокъюремента, как специфического элемента единой системы прокъюремента.

Прокъюремент идентифицируется как «совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов»[136], Это определение вполне обосновано. Оно очерчивает как цель прокъюремента, так и механизмы его практического использования. Однако подчеркивание его практического (реализационного) аспекта одновременно актуализирует проблему его теоретического осмысления.

Базовой посылкой такого изучения является интеграция прокъюремента в систему госрегулирования экономики, осуществляемого на принципах предпринимательства. В рамках госпредпринимательства прокъюремент можно рассматривать с различных точек зрения:

- как механизм рационализации бюджетных расходов;

-  как одно из основных направлений поддержки государством предпринимательства;

-  как способ взаимодействия бизнеса и власти;

-  как механизм поддержки конкуренции в производственном секторе;

-  как систему организации логистики государственных закупок;

-  как один из методов осуществления макромаркетинга.

Особое значение приобретает логистический фактор госзакупок. Необходимость выделения логистики государственных закупок наряду с маркетингом и другими функциональными аспектами прокьюремента диктуется ходом эволюционного развития государственного предпринимательства и рыночных отношений в целом. В странах с высокоразвитой рыночной инфраструктурой система госзакупок давно уже стала одним из естественных механизмов поддержания конкуренции в производственном звене экономики. Это требует достаточно сложной и тщательной организации процесса закупок во всех его аспектах, включая информационное, материальное и другие виды обеспечения.

Использование логистической концепции в системе прокьюремента позволяет существенно повысить эффективность тендеров на основе «системности, целостности, оптимизации суммарных издержек»[137], то есть за счет рассмотрения процессов в комплексе. Таким образом, логистика закупок преследует стратегическую цель повышения эффективности закупочных трансакций, решая информационную и другие потоковые задачи логистики.

Предпосылкой и отправным пунктом для логистического анализа системы госзакупок выступает тот факт, что изменение природы экономических отношений в нашей стране не привело к полной ликвидации централизованного механизма перераспределения ресурсов. На смену государственному перераспределению материальных и человеческих ресурсов в условиях командно-административной экономики пришло государственное перераспределение финансовых ресурсов, инструментом которого выступает государственный бюджет. В такой системе государственные закупки, реализуемые посредством государственных контрактов, выполняют функцию регулирования материальных потоков.

Прокъюремент можно трактовать как систему «организации закупок на средства федеральных, муниципальных бюджетов, кредиты мирового банка, применяемую на Западе и основанную на принципах гласности, справедливости, экономичности, эффективности и подотчетности»[138].

Для понимания сущности прокьюремента важно выделить ключевые моменты в его определении. Во-первых, это – закупки; во-вторых – конкурсные торги; в-третьих – интересы покупателя; и наконец – совокупность практических методов и приемов[139].

Прокъюремент как система организации закупок требует тщательного изучения, поскольку является относительно новым явлением для российской экономики. По меткому замечанию В.М. Дидковского, «если рыночной экономике не сделана прививка в виде прокъюремента – рынка нет, существует коррумпированная экономика». Но применение принципов и процедур системы прокъюремента не может быть просто перенесено на отечественную почву. Оно требует творческого осмысления с учетом нашей специфики[140].

Опираясь на основное (из существующих) определение прокъюремента как совокупности управленческих методов, обеспечивающей удовлетворение интересов покупателя при проведении закупочной компании, важно подчеркнуть, что это определение имеет очевидный маркетинго-ориентированный характер. В нем отражен ключевой смысл проведения госзакупок в рамках прокъюремента. Именно прокъюремент есть то недостающее звено, которое преобразует систему государственных закупок и заказов в систему рыночного типа, опирающуюся на положения маркетинга и госпредпринимательства.

Рассматривая прокъюремент с других точек зрения, остановимся на других его очевидных особенностях:

-  ориентация на принципы бюджетного маркетинга;

-  ориентация на принципы макромаркетинга и госпредпринимательства в части, касающейся целей и задач активизации инновационного процесса;

-  ориентация на интенсификацию конкурентных процессов, стимулирующих инновации;

-  ориентация на взаимодействие бизнеса и власти, направленного на решение широкого круга проблем (создание условий для развития бизнеса, рационализация структуры региональных производственно-хозяйственных комплексов, преодоление монополистических тенденций, поддержка инновационных инициатив).

Эти особенности являются отражением маркетинго-ориентированной концепции, методологически обоснованной в предыдущих разделах работы.

Прокъюремент – достаточно общее явление. Он охватывает все виды государственных закупок, осуществляемых на новой прогрессивной основе. Однако государственный строительный заказ представляет собой лишь часть госзакупок, причем часть, обладающую ярко выраженной спецификой. Специфика ГСЗ как разновидности системы государственных закупок состоит в следующем:

1. При формировании ГСЗ отсутствуют полные и четкие представления о характеристиках объектов, которые будут введены в эксплуатацию в рамках госзаказа. Субъекты ИСК, принимающие участие в конкурсах (тендерах) на разработку ГСЗ, предоставляют концептуальные, предпроектные и проектные проработки. Такие проработки в дальнейшем поэтапно детализируются, образуя проект, пригодный для реализации. При этом дистанция от предоставления предпроектных и проектных разработок для участия в конкурсе до завершения проекта весьма велика. Принятые к реализации концептуальные проектные проработки многократно трансформируются, часто в разрез с представлениями госзаказчика.

В процессе строительства избежать отклонений от первоначальной концепции также не удается. В итоге – законченный строительный объект по ряду параметров может значительно отличаться от модели, заложенной на стадии формирования ГСЗ.

Это свойство ГСЗ позволяет сформулировать ряд условий, которые необходимо соблюдать, дабы избежать возможных негативных последствий. Среди этих условий выделяются такие, как:

-  необходимость формирования системы требований не только к моделируемому объекту ГСЗ, но и к инфраструктурному сопровождению ГСЗ, в частности к разработке технического задания на проведение работ в рамках государственного строительного заказа;

-  необходимость проведения специальных проработок в отношении параметров ГСЗ, которые помогут их наиболее полной объективизации;

-  внедрение функции стратегического контроля уже на этапе формирования ГСЗ;

-  соединение усилий проектировщиков и специалистов в области управления на стадии формирования ГСЗ;

-  обязательное проведение полномасштабных маркетинговых исследований по каждому из ГСЗ;

-  понимание условности разрабатываемых моделей (концептуальных проработок) и формирование соответствующих этой условности оценочных критериев.

2. ГСЗ включает в себя две последовательные стадии – формирование государственного строительного заказа и его реализация. Характер деятельности субъектов ГСЗ и степень их регулирующего воздействия неоднократны. На стадии формирования наиболее активна деятельность государства в лице своих представителей, на стадии реализации большую активность приобретают исполнители ГСЗ.

В системе строительного прокъюремента это свойство предопределяет необходимость существования двух стадий в процессе управления государственным строительным заказом. При этом первая стадия (формирование) –  это всегда активная стадия, в рамках которой разрабатываются модели решения поставленных целей и задач, а также методов и приемов реализации этих моделей. Вторая стадия может иметь реактивный характер, когда конкретные управленческие решения разрабатываются как реакция на отклонения от запланированных на стадии формирования ГСЗ параметров, обнаруженных в ходе мониторинга промежуточных результатов. Это означает, что строительный прокъюремент, экономическая природа которого строго соответствует заранее определенным регламентам, не свободен от методов реактивного управления, обладающего высокой долей неопределенности.

3.  ГСЗ в составе строительного прокъюремента является длительным комплексным процессом, состоящим из ряда частных процессов. И стадия формирования, и стадия реализации государственного строительного заказа включает в себя ряд конкретных процессов. В этой связи можно утверждать, что в управлении ГСЗ должны найти отражение принципы процессного управления, основным из которых является достижение согласованности процессов. В числе процессов следует рассматривать не только производственно-строительные и технологические процессы,  но и инвестиционный, управленческий, информационный и другие процессы.

4.  ГСЗ нуждается в привлечении специалистов высокой квалификации, что обусловлено следующими обстоятельствами:

-  высокой социальной значимостью объектов, вводимых в эксплуатацию в рамках ГСЗ;

-  сложностью ГСЗ, в котором соединяется множество разнохарактерных процессов;

-  зависимостью результатов по каждому из процессов и этапов от результатов предыдущих и параллельно осуществляемых результатов;

-  инновационным характером большинства государственных строительных заказов, который формирует дополнительные требования к специалистам, задействованным в ГСЗ, в частности, требование в отношении творческого, креативного начала и инновационной восприимчивости участников ГСЗ;

-  необходимостью использования новых форм труда, основанных на сочетании профессиональных знаний, опыта и навыков и современного видения инвестиционно-строительных составляющих.

5. Высока значимость коммуникативных аспектов ГСЗ. Объекты ГСЗ на стадии его формирования не обладают материально-вещественным наполнением. В этих условиях при продвижении таких объектов необходимо активизировать косвенные факторы, на основе которых выстраивается имидж конкретных ГСЗ. Здесь уместно вспомнить, что имидж, по определению, есть способ идентификации объекта, т. е. определение признаков, отличающих его от других. Имидж присущ любому объекту (в данном случае конкретному ГСЗ), даже если не проводится специальных мероприятий по его формированию. Однако для субъекта, управляющего неким объектом, обладающим имиджем, важно формировать благоприятное впечатление об объекте в ходе его сопоставления с другими. Именно поэтому в условиях любой деятельности предпринимательского типа (в данном случае госпредпринимательства) ставятся задачи по разработке специальных мероприятий или целостных программ по формированию имиджа.

В системе строительного прокъюремента существует два самостоятельных направления, по которым реализуется имидж конкретных ГСЗ. Первое направление связано с социальной значимостью государственных строительных заказов. Каждый ГСЗ нуждается в общественном признании и общественной поддержке. Региональные представители государственной власти сталкиваются с задачей согласования своих планов в отношении ГСЗ с общественным мнением, сформировавшимся на региональном уровне. Решение этой задачи всегда сопряжено с определенными трудностями и зачастую вызывает сопротивление со стороны различных слоев населения. Это явление вызвано вполне естественными причинами:

-  неоднородным социальным составом всех регионов Российской Федерации;

-  невысоким уровнем социально-экономического развития регионов, усугубляющем противоречия;

-  объективно существующими противоречиями между различными социальными группами;

-  наличием нескольких психологических типов в региональных социумах;

-разнообразием интересов различных социальных групп;

-естественно возникающим сопротивлением изменениям, характерным для любых общественных процессов.

Органы госуправления в этих условиях вынуждены разрабатывать программы формирования имиджа каждого из объектов ГСЗ. Такие программы должны разрабатываться с привлечением социологов, специалистов по общественной психологии, специалистов в области продвижения, а в ряде случаев – политтехнологов. Разнообразие мероприятий, предусматриваемых данными программами, и интенсивность программных мероприятий зависит от масштаба ГСЗ; характера и степени преобразования региональной среды, заложенных в ГСЗ; характера решаемых социальных задач.

Второе направление, определяющее необходимость формирования имиджа ГСЗ в системе строительного прокъюремента, связано с существованием регионального рынка ГСЗ. Строительные организации, как носители спроса на ГСЗ, осуществляют свой потребительский выбор в отношении совокупности государственных строительных заказов, предлагаемых органами регионального регулирования. При этом возникают конкурентные отношения ГСЗ, а органы госрегулирования сталкиваются с задачей обеспечения конкурентоспособности госзаказов. Имидж ГСЗ в этой ситуации выступает в качестве одного из факторов конкурентоспособности. Значимость этого фактора для инвесторов и строительных организаций может быть различной. Он (фактор) может быть дополнением в тех случаях, когда основным фактором конкурентоспособности ГСЗ является его масштаб, выраженный в объеме заказа на производство строительно-монтажных работ.

Он может стать основным в тех случаях, когда строительная организация или организация-инвестор рассматривает в качестве стратегической задачи налаживание взаимодействия с органами регионального управления, которое может приобрести длительный характер и в перспективе перерасти в расширение возможностей по поиску новых заказов. Если организация реализует принципы маркетинга взаимодействия и заинтересована в инструментах предпринимательского лоббирования, она ориентируется на имидж ГСЗ как фактор, имеющий формирующее значение для их предпочтений.

Имидж ГСЗ образуется за счет коммуникативных мероприятий. Однако учитывая то обстоятельство, что коммуникативные мероприятия неодинаково оцениваются представителями целевой аудитории (во всех случаях), следует максимально использовать возможности их демонстрации в материально-вещественных объектах. Целесообразно, в частности, по мере разработки концепции и проектов ГСЗ широко использовать элементы, «материализующие» проектные разработки. К ним относится представление специально подготовленных материалов на выставках, общественных обсуждениях, а также в Интернет-сети. Причем важно не только демонстрировать конечные результаты проектных разработок (что широко практикуется), но и освещать промежуточные результаты, а по возможности и процесс проектирования. Это обеспечит большую наглядность качеств моделируемых объектов и особенностей концепции, отраженных в ГСЗ, его транспорентность и частично нивелирует сложности в его восприятии.

6. Формирование ГСЗ должно осуществляться в рамках творческого конкурса. Любые госзакупки осуществляются на основе тендера, целью которого является снижение государственных затрат. Однако для государственного строительного заказа такой подход представляется недостаточным. Строительство, как известно, является специфическим видом экономической деятельности. Оно не часто создает объекты, предназначенные для организации производственных или общественных процессов (во всей совокупности их составляющих), но  создает градостроительную среду, в оценке которой используются не только рациональный, но и творческий подход.

Это свойство ГСЗ – одно из основных, по которым следует отличать строительный прокъюремент от прокъюремента других видов. Творческая компонента, в принципе, присуща всем ГСЗ, но она особенно ощутима в крупных ГСЗ, результатами которых является создание законченных объектов, формирующих градостроительную среду. Реализация творческой составляющей ГСЗ наталкивается на ряд трудноразрешимых проблем. Первая  – несколько условный характер участвующих в тендере предпроектных и проектных разработок. В какой бы форме не представлялись проекты-кандидаты на ГСЗ, адекватно оценить творческую составляющую достаточно сложно, т. к. форма представления любой модели часто искажает свойства моделируемых объектов.

Во-вторых, творческая составляющая оценивается специалистами, чьи позиции отнюдь не всегда совпадают с мнениями социума, что усугубляет объективные противоречия, а иногда и создает конфликтную ситуацию.

В-третьих, при оценке творческих составляющих любого проекта, претендующего на реализацию в рамках ГСЗ, невозможно использовать точные оценки, а значит, и невозможно избавиться от элемента субъективизма.

7. ГСЗ всегда зависит от градостроительных концепций, реализуемых в регионах, и деятельности органов градостроительного регулирования. Более того, градостроительные концепции, реализация которых является базовой функцией органов регионального регулирования, претворяются в жизнь на основе формирования системы государственных строительных заказов. С этой точки зрения, строительный прокъюремент, как явление, следует рассматривать как инструмент градостроительного развития. Именно поэтому важно адаптировать деятельность по формированию ГСЗ к документам, регламентирующим развитие города, во всем их комплексе. Комплексный подход к обеспечению градоразвития строительной продукцией может быть осуществлен только в том случае, если функции по ГСЗ агрегированы в рамках одного органа. Нарушение этого принципа чревато нарушением целостности градоразвития и утраты свойств, присущих городу (региону) как системному образованию. Ориентируясь на особенности ГСЗ, выявленные на стадии обоснования его методологии, можно утверждать, что система государственного строительного заказа является инструментом peaлизации маркетинго-ориентироеанного подхода к градостроительному регулированию.

8. ГСЗ должен формироваться и реализовываться на принципах полной ресурсной обеспеченности проектируемых (моделируемых) мероприятий. Это достигается на основе проведения процедур сопоставления целей и задач ГСЗ и регионального ресурсного потенциала. На практике всегда осуществляются инвестиционные обоснования ГСЗ. Однако такие обоснования не достаточны. Возможна и часто встречается ситуация, когда в процессе реализации ГСЗ сталкивается с недостатком материально-технических ресурсов (например, с отсутствием необходимой строительной техники) или трудовых ресурсов, что особенно актуально в реалиях сегодняшнего дня. Кроме того, проводимые инвестиционные обоснования зачастую сводятся к определению инвестиционных ресурсов, необходимых для проведения строительных работ в рамках ГСЗ. Это не означает, что весь необходимый объем ресурсов может быть привлечен. Практика полна примерами, когда задействовать все инвестиционные источники и найти резервы не удается. Происходят искажения и в самом определении необходимого объема ресурсов. Разработчики ГСЗ или конкретных проектов часто занижают объемы необходимых инвестиций, в расчете на то, что удастся найти инвестиционные резервы на стадии реализации государственного строительного заказа.

Исключительно важна ориентация ГСЗ на объем инвестиционных ресурсов, который может быть привлечен для его реализации. Этот принцип, очевидный на первый взгляд, нарушается в большинстве случаев. Существование рынка инвестиций создает иллюзию его широких масштабов. Все чаще используется принцип, в соответствии с которым разработчики различных проектов опираются только на зависимость объема привлекаемых инвестиций от степени привлекательности проекта. Безусловно, такая зависимость существует и должна учитываться. Однако объективно существуют и ограничения в ресурсном потенциале, в том числе и в инвестиционном. Верно определить эти ограничения помогут результаты мониторинга ресурсного потенциала регионального инвестиционно-строительного комплекса. В основу мониторинга должна быть положена обоснованная структура ресурсного потенциала ИСК, в которой (укрупнено) должны выделяться инвестиционные, материально-технические и трудовые ресурсы, а также компоненты, которые принято относить к нематериальным  (культурно-исторический потенциал территории, ее имидж в совокупности других территориальных образований и т. п).

Мониторинг промежуточных результатов должен проводиться на постоянной основе. В нем помимо наблюдений за динамикой потенциально-ресурсных компонент необходимо проводить аналитические процедуры. В рамки данного анализа обязательно включаются материалы, характеризующие:

- динамику пополнения ресурсного потенциала ИСК;

- динамику его расходования;

- динамику соотношения между этими показателями;

- эффективность использования ресурсного потенциала ИСК;

- целесообразный объем резервов.

Субъектом мониторинга ресурсного потенциала ИСК должна стать та структура, в которой объединены функции по управлению ГСЗ и которая выступает в качестве государственного заказчика.

Выполнение функции мониторинга ресурсного потенциала следует рассматривать как характерную особенность строительного прокъюремента. Она качественно отличает строительный прокъюремент от достаточно узко понимаемой системы государственных закупок строительной продукции, работ и услуг.

Представленный подход к мониторингу ресурсного потенциала регионального ИСК соответствует сложившимся на практике принципам использования средств мониторинга. Однако эти принципы могут быть существенно трансформированы в том случае, если попытаться придать мониторингу стратегический характер.

Мониторинг, как термин, пришел в управленческую практику из военной науки, где он рассматривается не только как наблюдение и анализ неких явлений, но и прогнозирование их развития[141]. Мониторинг в этом смысле весьма приближен к прогнозированию, а значит и стратегическому планированию. Если он осуществляется на постоянной основе в недлительном периоде, им можно заменить систему прогнозирования, т. к. известно, что наиболее точным методом прогнозирования является метод экстраполяции, для реализации которого необходимы длительные ретроспективные наблюдения. В таком понимании мониторинг ресурсного потенциала инвестиционно-строительного комплекса может быть включен в единую систему регионального социально-экономического мониторинга.

С точки зрения маркетинго-ориентированной концепции ГСЗ, мониторинг ресурсного потенциала ИСК можно рассматривать как инструмент, который необходимо использовать и в рамках бюджетного маркетинга, и в рамках маркетинга взаимодействия, и в рамках информационного маркетинга, где он занимает лидирующие позиции. Важно подчеркнуть, что использование данного мониторинга является одним из отличительных признаков государственного предпринимательства в строительстве. Этот вид предпринимательства имеет своей целью рациональное использование ресурсного потенциала, а достижение этой цели в форме конкретных задач и мероприятий невозможно без полного обеспечения информацией о динамике потенциально-ресурсных составляющих.

Обобщая вышеизложенное можно предложить следующее определение: строительный прокъюремент представляет собой систему государственных закупок строительной продукции, работ и услуг, которая выстраивается на принципах маркетинго-ориентированной концепции государственного строительного заказа и в соответствии с градостроительными ориентирами и охватывает не только этап формирования заказов, но и этап их реализации в условиях полной ресурсной обеспеченности.

Строительный прокъюремент позволяет не только эффективно расходовать бюджетные средства, но и дополнять их внешними инвестициями, что необходимо для возведения строительных объектов с их высокой капиталоемкостью.

Строительный прокъюремент, как явление выходит за рамки задач по проведению подрядных конкурентов (торгов), хотя функции последних не утрачивают своей значимости. Он включает в себя систему градостроительных и творческих обоснований, а также экономических обоснований в отношении целесообразности и рациональности использования ресурсного потенциала регионального социально-экономического комплекса.

Строительный прокъюремент охватывает как стратегические, так и тактические аспекты. В стратегическом плане следует выделять такие функции прокъюремента, как:

-  обеспечение задач социально-экономического развития регионов на основе использования строительной продукции;

-  решение градостроительных задач и задач по сохранению культурно-исторического наследия;

-  эффективное использование ресурсного потенциала  регионального инвестиционно-строительного комплекса, а в общем смысле – муниципального образования;

-  обеспечение непрерывности инвестиционно-строительной деятельности;

-  рационализация системы управления ИСК;

-  обеспечение последовательного внедрения инноваций в ИСК;

-  организация взаимодействия между всеми субъектами регионального инвестиционно-строительного комплекса и между ними и внешней средой (на основе сетевого подхода)[142];

-  повышение квалификации специалистов в ИСК;

-  обеспечение прогнозирования и стратегического планирования развития ИСК и др..

В тактическом плане строительный прокъюремент выполняет следующие функции:

-  организация и проведение подрядных торгов;

-  рациональное использование бюджетных средств;

-  информационное обеспечение текущей строительной деятельности;

-  оказание помощи в налаживании партнерских отношений между участниками ИСК, входящими в предпринимательскую сеть ГСЗ;

-  организация мероприятий по продвижению ГСЗ в социальную и инвестиционно-строительную среду;

-  организация текущих мероприятий  по повышению  квалификации специалистов ИСК;

-  модификация взаимодействий между субъектами рынка ГСЗ и между ними и внешней средой в зависимости от конъюнктурных изменений;

-  поддержка строительных организаций за счет расширений их возможностей в получении конкретных заказов и ряд других.

Строительный прокъюремент, имеющий столь разнообразные функции, правомерно характеризовать как действенный механизм, позволяющий достичь практического внедрения идеологии государственного предпринимательства и методов государственного маркетинга в реально функционирующую инвестиционно-строительную сферу. На его основе можно реализовать все преимущества госпредпринимательства, а в более общем смысле –реконструировать региональные ИСК в соответствии с требованиями прогрессивного маркетинго-ориентированного подхода.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая