Методологические основы формирования, реализации и управления ГСЗ - Асаул А. Н. и др. Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ)

А.Н. Асаул, В.А. Кощеев
Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ)
под ред. засл. строилеля РФ, д-ра экон. наук, профессора А. Н. Асаула. - СПб.: АНО ИПЭВ. 2009. 300с.

Оглавление

3.1. Методологические основы формирования, реализации и управления ГСЗ

Государственный строительный заказ реализуется на основе рыночных отношений. Государство в лице своих представителей, нуждающихся в строительной продукции (работах, услугах), формирует совокупность требований, которые удовлетворяют участники инвестиционно-строительного комплекса. При этом осуществляются отношения обмена, предполагающие наличие свободного выбора, как со стороны органов госуправления, так и со стороны строительных организаций, ведущих поиск заказчиков на свою продукцию. Такие отношения обладают всеми признаками отношений рыночного типа, что свидетельствует о наличии особой рыночной сферы, которую правомерно идентифицировать как рынок ГСЗ.

Данный рынок, как указывалось выше, отличается сложной субъектно-объектной структурой. Если рассматривать эту структуру укрупненно, то можно выделить две основные группы субъектов:

- органы государственного управления, которые в ходе выполнения своих функций выражают потребность различных отраслей и сфер деятельности в строительной продукции;

- строительные организации, способные эту продукцию произвести и предоставить органам госуправления для дальнейшего использования.

При этом государство (в лице своих представителей) выступает в качестве носителей спроса (как потребители), а строительные организации – в качестве производителей. Но в этих отношениях (свойственных, в принципе, любому рынку) роль государства более сложна. Она не сводится только к выражению потребности в строительной продукции. Государство в данном случае является и регулятором спроса и предложения на инвестиционно-строительном рынке; и источником мер предпринимательского лоббирования, в которых заинтересованы строительные организации; и регулятором градостроительных процессов, к которым вынуждены адаптироваться организации ИСК. Государство – это не просто активный потребитель строительной продукции. Его деятельность является реальным формирующим стимулом к развитию капитального строительства и тех строительных организаций, которые способны решать не только собственные внутриорганизационные проблемы, но и проблемы территориально-отраслевого развития ИСК. В этой связи представляется правомерным характеризовать функцию государства как участника ГСЗ не только как функцию потребителя, но и как функцию производителя, имея в виду, что его представителями предоставляются услуги по стимулированию развития инвестиционно-строительной деятельности. Такие услуги имеют комплексный характер. Их структура соответствует (в общем виде) структуре функций государственного строительного заказа. Строительные организации, потребляющие услуги данного вида, можно рассматривать как носителей спроса, которые стремятся удовлетворить потребность в стимулировании собственной деятельности в инвестиционно-строительной сфере.

Таким образом, и государство (в лице своих представителей), и строительные организации, выполняющие государственный заказ, выступают на рынке ГСЗ в двух качествах: как потребители и как производители рыночного предложения. Причем эти качества реализуются одновременно, в рамках конкретного госзаказа или совокупности государственных строительных заказов (рис. 3.1).

Данный тезис может быть подтвержден следующим. Государство осуществляет выбор исполнителей ГСЗ, что соответствует общим принципам рыночных отношений, когда существует разнообразие предложения, и потребитель выбирает того из исполнителей, кто в наиболее полной мере соответствует его требованиям. Но государство в данном случае действует через различных своих представителей, которые формируют множество предложений в области государственного строительного заказа. В этом множестве потенциальные исполнители ГСЗ выбирают некоторые предложения исходя из собственных критериев. Критерии могут быть различными:

Рис. 3.1. Отношения государства и строительных организаций на рынке ГСЗ

- экономическая целесообразность участия в конкретном государственном строительном заказе;

- возможность эффективного использования ресурсного потенциала строительной организации;

- возможность укрепления имиджа и деловой репутации;

- возможность получения дополнительных возможностей в области инновационного развития;

- расширение стратегических перспектив;

- возможность получения дополнительных инвестиций;

- замена пассивной стратегической позиции на активную и др.

Разнообразие критериев и сам факт существования выбора со стороны строительных организаций – исполнителей ГСЗ свидетельствуют о выполнении ими функций потребителей по отношению к множеству государственных строительных заказов, отражающих многогранность предложений по участию в ГСЗ. Отношения такого рода иллюстрирует рисунок 3.2.

Двусторонний характер выбора является дополнительным основанием для установления сложности и особенности рыночных отношений в сфере ГСЗ. Особого внимания заслуживает второй аспект данного выбора – выбор строительными организациями предложений по ГСЗ. Представляется, что именно этот аспект отражает основную специфику рынка государственного строительного заказа, в соответствии с которой государство предстает в роли носителя предложений по ГСЗ, передаваемых в рыночную среду, а строительные организации – в роли потребителей ГСЗ. Тогда укрупненная структура рынка государственного строительного заказа может быть проиллюстрирована схемой, представленной на рис. 3.2.

Рис. 3.2. Взаимодействия строительных организаций с конкретными предложениями по ГСЗ

Рисунок 3.3 демонстрирует параллельность двух процессов, протекающих на рынке ГСЗ.[109] Однако он имеет укрупненный и достаточно усеченный вид. В представленной схеме отсутствует еще одно важнейшее звено –инвесторы, функционирующие в пределах инвестиционно-строительных комплексов различных регионов.

Общеизвестно, что капитальное строительство давно перешагнуло отраслевые рамки и развивается в пределах региональных инвестиционно-строительных комплексов, аккумулирующих строительные организации и организации, инвестирующие строительство.

Рис. 3.3. Структуры рынка ГСЗ (основные субъекты)

В российской научной школе давно обоснована необходимость и целесообразность ИСК, как системы, способной синтезировать все аспекты, связанные со строительством объектов любого назначения, и обеспечивать достижение системного (синергетического) эффекта, который проявляется как на уровне госрегулирования, так и на уровне отдельных стройорганизаций и инвестиционных компаний. В качестве наиболее известных, видоизменивших сущностные представления о капитальном строительстве, можно выделить работы А.Н. Асаула, В.В. Бузырева, А.И. Вахмистрова, А.А. Горбунова, В.П. Грахова, С.Н. Иванова, В.А. Заренкова, Ю.П. Панибратова, В. М. Серова, Е.Б. Смирнова, и других. В этих работах убедительно доказывается необходимость привлечения активных инвесторов, которыми могут являться юридические и физические лица, в том числе государственные структуры и строительные организации.

На рынке ГСЗ инвесторы выступают в роли самостоятельных субъектов и могут выполнять двоякие функции. Во-первых, они могут выступать в тандеме с органами госрегулирования, используя принцип совмещения инвестиций, направляемых на конкретный государственный заказ. Существует практика использования совмещенных инвестиций, причем доля ГСЗ, реализуемых на базе такого совмещения, может варьироваться в зависимости от стратегии развития региона. Например, доля совмещенных инвестиций в Санкт-Петербурге относительно невелика – около 10 % от общего объема инвестиций, а в Удмуртии она приближается к 90 %.

Во-вторых, инвесторы могут выступать совместно со строительными организациями, непосредственно инвестируя производство строительных работ по конкретному госзаказу. В этом случае функции инвестора совмещаются с функциями потребителя государственного строительного заказа. Рисунок 3.4 иллюстрирует связи, которые возникают на рынке ГСЗ вследствие различий в характере участия инвестора в формировании и выполнении государственного заказа на строительную продукцию.

Рис. 3.4. Связи между субъектами рынка ГСЗ

Таким образом, к числу основных субъектов (участников) рынка государственного строительного заказа следует относить:

- представителей государства, формирующих ГСЗ;

- строительные организации;

- организации-инвесторы.

Включение инвесторов в состав основных участников государственного строительного заказа можно рассматривать как специфическую характеристику ГСЗ. Именно она отличает госзаказ на строительную продукцию от госзаказов других видов. С этой точки зрения, ГСЗ есть особый вид государственных закупок, который сохраняет все черты, свойственные процессу госзакупок, но развивает и дополняет их на основе развития взаимодействия между строительными организациями и инвесторами.

Схема, представленная на рис. 3.5, обладает долей условности. На ней представлены только основные участники инвестиционно-строительной деятельности применительно к проблемам формирования и реализации ГСЗ. Цель данной иллюстрации – демонстрация двойственного характера связей, объединяющих субъектов рынка ГСЗ. Вместе с тем нельзя не отметить, что в процессе реализации государственного строительного заказа задействованы все участники региональных ИСК. Для характеристики структуры и характера взаимодействий можно воспользоваться схемой[110], где отображены участники ИСК в мегаполисе (что полностью сопоставимо с региональным уровнем). Схема предметно ориентирована на условия Санкт-Петербурга.

Рис. 3.5. Схема взаимодействия основных участников ИСК в мегаполисе

Анализ данной схемы позволяет вычленить две особенности ИСК, важные в контексте данного разговора. Первая из них заключается в том, что инвестиционно-строительная деятельность связана с владельцами земельных участков и большинства объектов недвижимости в городе, – Администрацией Санкт-Петербурга и Комитетом по управлению городским имуществом (КУГИ)[111]. Последние выступают в данном случае в качестве представителей государства.

Другая особенность схемы состоит в возможном совмещении участниками ИСК различных функций в одном лице. Такое совмещение встречается достаточно часто. Инвестор может выступать в роли заказчика (застройщика), быть одновременно генподрядчиком и даже эксплуатирующим хозяйством. Множество ролевых функций инвестора воздействует на принцип реализации государственного строительного заказа. В рассматриваемой научной работе автором предложен уточненный рубрикатор участников ИСК. Он включает в себя:

1. Органы власти (администрация, ЗакС).

2. Инвестиционные компании (банки, девелоперы).

3. Инвестиционно-строительные компании.

4. Архитектурные, проектные и изыскательские компании.

5. Инжиниринговые компании (управление проектами).

6. Компании по производству общестроительных работ.

7. Компании по производству реставрационных работ.

8. Компании по строительству и реконструкции транспортных коммуникаций и сооружений.

9. Специализированные компании по видам работ.

10.Компании строительной индустрии.

11.Учебные организации.

12.Информационные органы.

В данном рубрикаторе в качестве представителей государства рассматриваются Администрация Санкт-Петербурга и Законодательное Собрание. Применительно к методологии формирования ГСЗ представителем государства является Администрация города и ряд входящих в ее состав подразделений – исполнительная власть.

К понятию «инвесторы» относятся юридические (инвестиционные и инвестиционно-строительные компании) и физические лица, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных имущественных финансовых, интеллектуальных и других средств в форме инвестиций (капитальных вложений) для достижения коммерческих социальных, благотворительных и других целей.

К числу строительных организаций, принимающих участие в ГСЗ, относятся субъекты блока «заказчики-застройщики» (на схеме, представленной на рис. 3.5). При этом, применительно к ГСЗ, это только те организации, которые выполняют функции застройщика, т. к. функции заказчика в данном случае принадлежат органам государственной власти. Пользуясь этим рубрикатором, в качестве строительных организаций-участников ГСЗ в зависимости от характера госзаказа можно рассматривать:

- инвестиционно-строительные компании;

- инжиниринговые компании;

- компании по производству общестроительных или реставрационных работ;

- компании по строительству и реконструкции транспортных коммуникаций и сооружений.

Рынок государственного строительного заказа характеризуется рядом отличительных признаков.

Первый признак – синтез инвестиционной и собственно строительной составляющей. Любой госзаказ формируется и реализуется на основе инвестиционных проектов. ГСЗ – это не просто заказ на выполнение определенных строительных работ по созданию или реконструкции объектов недвижимости, это своеобразная программа действий, характерной чертой которой является полное и своевременное инвестирование, обеспечивающее полную и своевременную реализацию всего комплекса планируемых строительных работ.

Этот признак рынка ГСЗ корреспондируется с принципами государственного маркетинга, основная цель которого – концентрация инвестиций на приоритетных объектах строительства, входящих в государственный строительный заказ; а также с концепцией взаимодействия, согласующей интересы строительных и инвестиционных организаций.

Синтез инвестиционной и строительной составляющей ГСЗ означает, что существует два пути развития отношений в рамках госзаказа:

1) Строительные организации как субъекты рынка государственного строительного заказа должны соединять в себе инвестиционные и собственно строительные функции. Такое соединение может быть выполнено в различных организационно-правовых формах и вне зависимости от того, какая из форм будет использоваться строительной организацией, субъект ГСЗ преобразуется в инвестиционно-строительную организацию;

2) Строительные организации действуют на рынке ГСЗ совместно с инвесторами, образуя предпринимательскую сеть, в которой каждый из участников сохраняет юридическую самостоятельность, но координирует как стратегические, так и тактические действия по реализации государственного строительного заказа.

Совмещение инвестиционной и собственно строительной составляющей в ГСЗ позволяет сделать следующие выводы:

1. Формирование и реализация государственного строительного заказа приближаются по смыслу к управлению инвестиционно-строительным процессом в регионе, осуществляемом на основе управления инвестиционными проектами. Безусловно, задачи управления инвестиционно-строительным процессом значительно шире. Однако используемые им методы вполне применимы к управлению ГСЗ – части единого регионального инвестиционно-строительного процесса.

2. ГСЗ является, по сути, совокупностью заказов, ищущих адекватных инвестиционных предложений (маркетинговый признак). Поэтому, несмотря на то, что на рынке ГСЗ удовлетворяется потребность общества в строительной продукции, предметом обмена являются инвестиционные предложения, связанные со строительством и реконструкцией объектов. Основные взаимодействия данного рынка – это взаимодействия между органами государственной власти и инвестиционно-строительными организациями. Для реализации этого взаимодействия необходимо функционирование всех остальных участников ИСК. Применительно к ГСЗ остальные участники являются элементами инфраструктуры государственного строительного заказа. Пользуясь представленной на рисунке 3.6 схемой, можно выделить ряд элементов инфраструктуры ГСЗ, которые можно подразделить на две группы: базовые и вспомогательные.

К базовым элементам инфраструктуры государственного строительного заказа правомерно отнести:

- представителей финансовой сферы (банки), образующих финансовую инфраструктуру;

- проектные организации и научно-исследовательские центры, входящие в состав интеллектуальной инфраструктуры;

- подрядные организации, производителей и продавцов стройматериалов, объединенных в производственную инфраструктуру;

- учебные организации, входящие в образовательную инфраструктуру (или инфраструктуру подготовки кадров).

Указанные элементы по отношению к ГСЗ выполняют вспомогательные функции и, в этом смысле, являются инфраструктурными образованиями. Однако по отношению к инвестиционно-строительной деятельности они рассматриваются как основные ее участники, не обеспечивающие, а формирующие инвестиционно-строительный процесс. Понимая эту двойственность, автором предлагается учитывать инфраструктурные функции данных элементов (по отношению к ГСЗ), но характеризовать их как базовые, что означает:

- наличие прямого и однозначного воздействия этих элементов как на процесс реализации, так и на процесс формирования ГСЗ;

- высокое (и часто определяющее) значение потенциала, обусловленного развитием данных элементов, именно в области формирования ГСЗ, т. к. перспективы их развития и эффективного использования определяют возможности строительства и реконструкции объектов в рамках госзаказа;

- необходимость в длительном периоде формирования таких элементов. Они не могут быть кардинально видоизменены в короткие сроки для нужд конкретного ГСЗ, хотя тактическая адаптация возможна.

Элементы базовой инфраструктуры ГСЗ не просто выполняют обеспечивающие функции. Они образуют комплекс граничных условий, каждый из них может стать ограничителем госзаказа, реализуемого в определенном регионе.

Во вспомогательной инфраструктуре представлены элементы, которые по своей экономической природе являются обеспечивающими по отношению к любому виду производственно-хозяйственной деятельности. К ним относятся:

- общественные строительные организации;

- информационные органы;

- регистраторы прав и операторы, выполняющие функции управления недвижимостью в части заключения сделок.

Особая роль принадлежит общественным строительным организациям. Современный этап развития инвестиционно-строительной деятельности связан с расширением функций и усилением организационного статуса общественных организаций, сформированных по профессиональному признаку.

Такие организации относятся к разряду саморегулируемых. Здесь необходимо остановиться на проблеме саморегулирования деятельности бизнес-субъектов транзитивной экономики как эффективного механизма, дополняющего, а иногда и заменяющего государственное вмешательство.

Интерес к саморегулированию деятельности бизнес-субъектов возрос в связи с попытками формулирования и реализации политики по оптимизации функций государства. Впервые задача снижения административного давления на рыночную деятельность субъектов была поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 г., и развита в последующих программных документах. Целью этого документа является создание такой системы, при которой государственное вмешательство происходит только в случае невозможности решения проблемы другими способами. Например, в соответствии с законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)», принятым Государственной Думой 14 июля 2001 г., для членов саморегулируемых организаций предусмотрен упрощенный порядок государственного контроля. Кроме того, серьезным фактором развития саморегулирования стало сокращение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию. В отраслях, не подлежащих лицензированию, у субъектов рынка появляются серьезные стимулы к созданию частных организаций, которые поддерживают определенный уровень стандартов профессиональной деятельности.[112]

Саморегулирование имеет двойственное проявление. В ряде случаев оно является эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость и больший учет интересов субъектов рынка. Но организации саморегулирования могут существенно ограничивать конкуренцию, создавая барьеры для входа на рынок и игнорируя интересы остальных субъектов. Именно поэтому использование данного института требует определения условий, при которых его развитие и действие в транзитивной экономике институционально возможно и экономически оправданно с позиций оптимального сочетания интересов бизнес-субъектов и общества.

Процесс саморегулирования представляет собой некую систему, включающую следующие элементы: собственно саморегулирование как институт, бизнес-субъекты, чья деятельность подвержена саморегулированию, и саморегулируемые организации, которым государство делегирует функции контроля[113].

Роль саморегулируемых организаций в современной экономике принципиально изменяется. Вспомогательные функции, в рамках которых оказывалось определенное содействие членам этих организаций, трансформировались в одну из ключевых, оказывающих весьма значительное влияние на развитие различных отраслевых и территориальных отраслевых процессов (что обусловлено продолжающейся институциализации макроэкономических систем и их составляющих).

В инвестиционно-строительной сфере проблемы развития саморегулируемых организаций актуализировались в новейший период. Появились фундаментальные научные разработки, раскрывающие теоретико-методологический базис саморегулирования [114]; созданы и эффективно действуют многочисленный ряд общественных организаций, регулирующих отраслевые процессы; осуществляется обмен опытом между организациями этого типа, а также внедряются новые управленческие механизмы, позволяющие конструктивно использовать преимущества саморегулирования. В этой связи представляется целесообразным при исследовании методологии формирования государственного строительного заказа предметно рассмотреть опыт и возможности саморегулирования в ИСК в контексте его применения в управлении ГСЗ. Следует отметить, что наибольший вклад в развитие данной тематики внесли работы Н.А. Асаула, в которых нашли свое отражение и научное обобщение не только теоретические, но и практические аспекты саморегулирования ИСК.[115] Согласно данному выше определению процесс саморегулирования представляет собой некую систему, включающую два системных элемента: собственно саморегулирование как институт, экономических агентов (в нашей терминологии – субъектов рынка), чья деятельность подвержена саморегулированию, и саморегулируемые организации, которым государство –контролер или регулятор – частично и в необходимом объеме делегирует функции контроля. Система имеет характер открытой с положительной обратной связью, в ней функциями исполнителя и поручителя наделены как саморегулируемые организации, так и субъекты, подвергающиеся саморегулированию. В зависимости от характера возмущений, поступающих из внешней среды в данную систему, эти функции реализуются попеременно как одним элементом системы, так и другим (рис. 3.6). В то же время представленная на рисунке 3.6 открытая система саморегулирования не является симметричной из-за содержания процессов саморегулирования по контурам 1 и 2. Собственно механизмы управления и санкции за отклонение от установленных правил различаются не только по направлениям 1 и 2, но и по их качественным характеристикам.

Рис. 3.6. Контуры процесса саморегулирования в открытой системе саморегулирования

Принципиальное отличие системы саморегулирования от системы государственного регулирования заключается в том, что в последней существует только контур 1, контур же 2 может существовать либо нелегитимно (в неоинституциональной экономической теории это называют «захват регулятора»), либо опосредовано через цепочку других субъектов, не являющихся непосредственными объектами контроля (например, через политические механизмы или общественные движения).

Принципиальным отличием от саморегулирования рынка является (действие «невидимой руки» А. Смита – существование только контура 2) является то, что субъекты-участники, преследуя цель качественного развития своей деятельности на рынке, добровольно наделяют себя обязательствами, имеющими, прежде всего, общественное значение. Примером может служить формирование системы фирменных стандартов для субъектов, входящих в организацию саморегулирования. Кроме того, они делегируют саморегулируемой организации часть своей деятельности, например, по лицензированию или по представительству своих интересов в государственных органах.

Если рассматривать с практической стороны представленную на рисунке 3.10 систему саморегулирования, то собственно процесс реализуется через некоторые организации, являющиеся, в том числе, субъектами рынка. Данные организации, во-первых, выполняют функцию контролера, делегированную им государством, а, во-вторых, центрального субъекта, с которым заключают контракты остальные рыночные субъекты, считающие необходимым свое членство в ней. Это происходит в том случае, если издержки, связанные с уплатой членских взносов и соблюдением всех норм и правил организации саморегулирования ниже выгод, получаемых от участия в ней.

Таким образом, можно выделить следующие три основные функции, право на выполнение которых делегируют организации саморегулирования субъекты-участники[116]:

- формирование системы норм и правил ведения субъектами-участниками их рыночной деятельности, включающих, в том числе, и санкции за их нарушение;

- осуществление контроля за соблюдением правил организации и применение в необходимых случаях санкций;

- разработка и реализация внутриорганизационного (имеется в виду внутри организации саморегулирования) механизма внесудебного разрешения спорных вопросов между субъектами-участниками, между ними и собственно организацией саморегулирования.

Среди дополнительных функций организации саморегулирования наиболее важными являются функции, предусматривающие рассмотрение претензий со стороны других, в ней не участвующих, субъектов рынка, например, потребителей.

Указанные выше основные функции организации саморегулирования есть функции контролера или регулятора. Наделение ими обязательно, инпче организация не будет саморегулируемой. Дополнительные же функции в литературе часто рассматривают как отличительный признак организаций саморегулирования как формы объединения субъектов рынка[117].

Саморегулирование варьируется от систем полностью инициативных, где нормы и правила вырабатываются и защищаются исключительно субъектами-участниками системы, до систем, предполагающих максимально возможное участие государства. Естественно, здесь любые формы осуществляются в ограничительных рамках формальных (законодательно принятых) норм, например, общих правил, регулирующих, например, регистрацию объединений, договорные отношения, конкуренцию и т. п., либо специальных, касающиеся именно института саморегулирования, либо норм, регулирующих отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования. Указанная конкретизация происходит в направлении дополнения, расширения, ужесточения норм государственного регулирования (рисунок 3.7).

Как следует из содержания рисунка 3.7, контроль со стороны государства за реализацией основных функций может осуществляться в жесткой форме – законодательно определяется непосредственное участие в деятельности саморегулируемой организации представителя государственных органов управления, а для субъектов рынка участие в саморегулируемой организации обязательно. И при нарушении норм и правил поведения на рынке к субъекту-участнику предъявляются санкции не только со стороны собственно саморегулируемой организации, но и со стороны государственных органов.

Рис. 3.7. Возможное пространство саморегулирования

Нужно сказать, что эволюция форм саморегулирования происходит в направлении от более жестких к более мягким, то есть от обязательного участия субъекта в саморегулируемой организации к добровольному. Это объясняется тем, что стимулом к первому является сокращение издержек, связанных с санкциями за нарушение правил и норм ведения рыночной деятельности, а стимулом ко второму – сокращение издержек, связанных с теми преимуществами, которые дает участие в саморегулируемой организации[118]. И такая эволюция предполагает формирование качественно новых ценностей в организационной культуре субъектов-участников.

Саморегулирование принципиально отличается от со-регулирования. Второе предполагает совместное участие в этом процессе государства и различных участников рынка, не только субъектов-производителей, но и субъектов-потребителей, субъектов-инфраструктурных организаций и т. п., так называемых стейкхолдеров (stakeholders). Если саморегулирование это регулирование деятельности субъектов рынка самими субъектами, то со-регулирование это регулирование определенной сферы рыночной деятельности совместно субъектами-производителями как объектами контроля, государством и другими заинтересованными субъектами-потребителями, субъектами-общественными организациями (потребительскими организациями, профсоюзами и т. п.). Co-регулирование, таким образом, предполагает паритетный учет интересов разных субъектов и их групп.

Не менее важным вопросом является принцип объединения субъектов в границах организаций саморегулирования. В большинстве случаев саморегулирование рассматривается как вариант отраслевого регулирования. Несомненно, что значительная часть существующих сегодня в российской экономике организаций саморегулирования носит отраслевой характер (достаточно указать, например, на существующие на рынке ИСК общественные организации – союзы, ассоциации и т. д.), но собственно экономическая природа саморегулирования не предполагает приоритетное объединение только по этому принципу.

На рынке субъектов ИСК создан задел для развития саморегулирования в форме общественных объединений и ассоциаций, являющихся членами Российского союза строителей (РСС). РСС представляет собой общероссийское межрегиональное объединение работодателей и на сегодняшний день объединяет почти половину предприятий и организаций, связанных со строительством, охватывая практически все его подотрасли – крупнейшие акционерные общества, финансовые корпорации, страховые компании, строительные тресты и предприятия стройиндустрии, производственные кооперативы, проектно-изыскательские и научно-исследовательские институты, разнообразные специализированные центры, широкая сеть строительных вузов и техникумов. В РСС представлены также строители АПК и ВПК. На правах самостоятельных членов в него входят такие крупнейшие организации строительного комплекса России, как строительно-финансовая корпорация «Юг-строй», корпорации «Трансстрой», «Росагропромстрой», «Уралсибстрой», «Монтажспецстрой». «Главмосстрой», «Мособлстрой», финансовая корпорация «Конти», федеральная служба специального строительства и др. В 31 регионе России созданы региональные союзы строителей – Дальневосточного и Южного федеральных округов; республик Татарстан, Башкортостан, Коми, Калмыкии и Марий Эл; Урала, Кубани и Дона; Санкт-Петербурга; Брянской, Воронежской, Волгоградской, Владимирской, Иркутской, Костромской, Смоленской, Пензенской, Тульской, Омской, Тюменской и Ярославской областей.

Очевидно, что РСС сегодня представляет собой некоммерческую общественную организацию, активно выражающую и защищающую интересы субъектов-производителей рынка ИСК, то есть саморегулируемую организацию, находящуюся на начальном периоде развития.

Кроме того, РСС является эффективным звеном в процессе взаимодействия субъектов ИСК с властными структурами и другими заинтересованными общественными структурами, в частности, с Российским союзом промышленников и предпринимателей. Его руководство тесно взаимодействует с профсоюзом строителей России в подготовке и заключении соглашений, коллективных договоров, представляет интересы субъектов-производителей на федеральном уровне по Отраслевому тарифному соглашению. Понимая важность и значимость инновационных разработок в ИСК, РСС активно реализует инновационную политику, способствующую внедрению в ИСК новейших разработок и технологий, существенно снижающих трудозатраты и повышающих эффективность работы. Например, разработан проект федеральной многоцелевой программы внедрения в строительство и промышленность полимерных композиционных материалов на основе базальта, которая одобрена НТС Госстроя России и Российской академией архитектуры и строительных наук.

Развитие взаимосвязей с другими заинтересованными общественными организациями не ограничиваются внутрироссийским рынком. В международном плане РСС сотрудничает с такими статусными организациями, как: Национальные ассоциации домостроителей США, Китая, Германии, Венгрии, Японии и Кореи; Ассоциация подрядчиков Израиля, субъекты национальных строительных рынков Франции, Италии, Турции, Кореи и других стран дальнего зарубежья, союзы строителей стран ближнего зарубежья – Украины, Белоруссии, Казахстана, Армении.

Стимулом к формированию РСС стали негативные последствия процесса приватизации и разгосударствления собственности – процесс строительства стал в значительной степени нерегулируемым. Фактическое разрушение системы Главков, объединяющих крупные строительно-монтажные тресты с их мощной строительной индустрией стимулировало появление на рынке инвестиционно-строительной деятельности мелких игроков не только в плане объемов, но и слабых в техническом и организационном отношении строительных организаций. Сегодня они представляют собой в основном малые предприятия с численностью работающих 50-100 человек и составляют почти 90 % от общего количества отраслевых субъектов. И естественно, справиться с задачами строительства новых, модернизации, реконструкции и технического перевооружения старых предприятий в соответствии с современными требованиями по объективным причинам они не в состоянии. Очевидно, что и конкурировать с зарубежными фирмами они не могут. Отсюда вытекает объективная необходимость их интеграции в более крупные объединения, способные выполнять не отдельные виды работ, а строить весь объект «под ключ», не столько путем поглощения и/или слияния, сколько на принципах саморегулирования.

На каждой стадии развития рынка для субъектов, ведущих на нем свою деятельность, характерны те или иные целевые интересы. Для более развитого рынка достижение общественного благосостояния является закономерным продолжением реализации личного интереса. Для современного же рынка ИСК такая цель в деятельности его субъектов лишь формируется. И сегодня, в основном, превалируют интересы субъектов рынка в узком смысле, а государственные цели и общественно-значимые субъектами во внимание даже не принимаются. Невысок уровень развития социальной ответственности субъектов рынка. Следствием такого положения дел является низкое качество возводимых сооружений, отсутствие должной системы контроля, в том числе и за самими процессом строительства. На рынке ИСК отсутствует единый подход к вопросам контроля, надзора, сертификации, подтверждения соответствия обеспечения качества и безопасности в строительстве и промышленности стройматериалов. Лицензирование субъектов ИСК до недавнего времени осуществлялось лишь по способности субъекта ее приобрести. В результате, только единичные субъекты рынка ИСК сегодня могут выполнять работы на уровне международного стандарта качества – сертификаты должного уровня имеют менее 5 % отечественных строительных организаций и предприятий, следовательно, только 5 % имеют право заключать контракты международного уровня.

Существенно сдерживается инвестиционно-строительный процесс и растет стоимость продукции, в том числе и из-за сложившейся в последние годы практики представления исходных данных для проектирования, утверждения и согласования проектной документации. Например, на осуществление строительства 100-квартирного жилого дома требуется получить около 200 согласований. Порядок предварительной оплаты услуг растягивает сроки согласований на месяцы. Все указанное свидетельствует в пользу необходимости упорядочивания указанных процедур, что в принципе может взять на себя саморегулируемая организация. Эта организация способна обеспечить субъектам, в нее входящим, активное и согласованное участие в подготовке специалистов, отслеживании процесса формирования кадров, обеспечении выпускников рабочими местами, достойной заработной платой и жильем.

Интересным и значимым для формирования системы саморегулирования на данном рынке является то, что отдельные функции, задачи и цели системы саморегулирования в деятельности этих общественных некоммерческих организаций уже присутствуют не в формальном виде, а в виде основного предназначения. Например, Союз строительных объединений и организаций г. Санкт-Петербурга (далее ССОО) учрежден четырнадцатью основными строительными объединениями города. В их число входят: Стройкорпорация СПб, Союзпетрострой, Корпорация «Главзапстрой», Инжстрой Санкт-Петербурга, Межрегиональная Северо-Западная строительная палата, Ленинградская ассоциация проектных организаций, Профсоюз работников строительства и промышленности строительных материалов, Союз архитекторов, Союз реставраторов, Союз стекольщиков СПб, Союз производителей сухих строительных смесей, Ассоциация домостроителей СПб, Ассоциация «Ленстройиндустрия», Ассоциация «Ленпромстрой». На август 2008 г. в состав ССОО входит 518 прямых и более 1800 ассоциированных членов[119]. Источником же финансирования ССОО являются членские взносы.

При этом члены ССОО определили, что основная деятельность Союза направлена на установление плодотворных контактов между строительными организациями, исполнительной и законодательной властью, жителями города; на формирование положительного имиджа строительного комплекса как созидающей отрасли; на развитие инвестиционно-строительного комплекса Санкт-Петербурга.

Основными направлениями деятельности ССОО являются:

1. Открытая информационная политика, предполагающая установление тесных взаимосвязей с общественностью через использование важнейших для города информационных и коммуникативных каналов, в том числе средств массовой информации.

2. Коммуникативная политика взаимодействия на всероссийском и международном уровне посредством участия субъектов-членов ССОО в выставках, в процессах взаимодействия со строительными союзами и ассоциациями стран ближнего и дальнего зарубежья.

3. Кадровая политика, предполагающая реализацию стратегических целей развития субъектов, входящих в ССОО, посредством мониторинга потребностей в строительных специалистах, взаимосвязей с учебными учреждениями, именных стипендий, проведения спартакиад, то есть, решения кадровых проблем в строительстве.

4. Инновационно-управленческая политика посредством активного содействия развитию новых технологий и участия в совершенствовании части законодательства, имеющей как прямое, так и косвенное отношение к деятельности субъектов ССОО.

На рынке ИСК, в том числе и г. Санкт-Петербурга, возможно существование саморегулируемых организаций трех типов. Причем классифицирующим признаком деления СРО на типы является определенный состав участников.

Первый тип образуют любые субъекты предпринимательской деятельности, не подлежащей обязательному лицензированию. Такие саморегулируемые организации осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и законом «О техническом регулировании», и одной из основных их функций будет разработка стандартов для своих членов (стандарты должны быть не ниже чем национальные). Такие организации вправе осуществлять все функции СРО, включая функции контроля и дисциплинарного производства в рамках положений учредительных и внутренних документов, стандартов предпринимательской деятельности данных саморегулируемых организаций. Однако в компетенцию СРО первого типа не входит проведение проверок членов организаций на предмет соблюдения требований законодательства и применение санкций к членам саморегулируемых организаций за нарушения законодательства РФ.

Второй тип СРО объединяет юридические и физические лица, осуществляющие виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с законодательством. Это организации, учредительными документами которых установлено выполнение трех функций:

1) функции контроля предпринимательской деятельности членов саморегулируемой организации на предмет соблюдения законодательства РФ;

2) функции применения мер дисциплинарного воздействия к членам саморегулируемых организаций за нарушения законодательства РФ и нормативных актов органа государственной власти, регулирующего предпринимательскую деятельность членов саморегулируемой организации;

3) функции лицензионного контроля предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций.

Они обязаны соблюдать требования органа государственной власти, регулирующего предпринимательскую деятельность членов саморегулируемой организации, и согласовывать свои решения с данным органом государственной власти исключительно при осуществлении указанных функций. В тоже время органы государственной власти, при принятии решений в отношении члена СРО, обязаны учитывать позицию СРО.

СРО третьего типа могут создаваться исчерпывающим перечнем субъектов (четко определенным в федеральном законодательстве), для которых доступ на рынок осуществляется не посредством лицензирования, а посредством вступления в СРО (СРО замещает лицензирование). Деятельность таких СРО регулируется законом «О саморегулируемых организациях» и специальными законами. СРО третьего типа вправе выполнять некоторые функции государственных органов (лицензирование и др.) при наличии соответствующего государственного контроля, установленного законодательством РФ.

СРО разных типов могут обладать различными правами и обязанностями. Но независимо от типа, любая СРО обязана: разрабатывать и применять компенсационные или страховые механизмы, подавать иски в защиту прав и законных интересов своих членов. Саморегулируемые организации в строительстве призваны контролировать качество продукта и услуг субъектов ИСК, что потребует заниматься рассмотрением жалоб и претензий со стороны потребителей и представляющих их заинтересованных организаций. В случае необходимости со стороны саморегулируемых организаций должны предусматриваться выплаты-компенсации. Следовательно, необходимо создание своего рода компенсационного фонда из членских взносов и денежных санкций к тем субъектам, деятельность которых вызвала появление претензий и жалоб.

Создание саморегулируемых организаций должно быть экономически обосновано как с точки зрения их эффективности в институциональной среде, так и с точки зрения эффективности участия в них отдельных субъектов, что и будет рассмотрено далее.

Обобщая вышеизложенное, можно предложить к использованию следующею схему взаимодействия участников процесса формирования и реализации государственного строительного заказа (рис. 3.8).

Рис. 3.8. Схема взаимодействия участников процесса формирования и реализации ГСЗ

Данная схема базируется на придании строительным организациям функций застройщика, при этом они могут выполнять и функции генподрядчика, которые, в принципе, принадлежат к элементам производственной инфраструктуры.

Такое функциональное разделение представляется вполне естественным, т. к. известно, что для участников инвестиционно-строительной деятельности характерно наличие различных функциональных комбинаций.

Второй признак, отличающий рынок государственного строительного заказа – его (рынка) относительная замкнутость. Любой государственный строительный заказ выполняется силами инвестиционно-строительного комплекса. Но инвестиционно-строительный комплекс всегда имеет четкую пространственную очерченность. Современное строительство опирается на понятие «региональный инвестиционно-строительный комплекс». Региональная принадлежность ИСК обусловлена целым рядом причин:

- устойчивостью региональных взаимосвязей между участниками ИСК, в частности теми, что представлены на рис. 3.8;

- технологическими особенностями строительного производства, сложного, многокомпонентного и многозвенного;

- необходимостью учета возможностей транспортной сети, в частности необходимостью снижения затрат на транспортировку сырья, материалов, комплектующих;

- необходимостью рационализации материально-технического обеспечения строительного процесса;

- требованиями реализации градостроительной доктрины, накладывающей ряд ограничений и предусматривающей необходимость учета региональных градостроительных особенностей;

- необходимостью сохранения самобытного культурно-исторического потенциала городов и регионов Российской Федерации, что определяет жесткие требования в области строительства и реконструкции зданий и сооружений, учитывающие специфику исторической застройки, находящейся на определенной территории;

- сложившейся в Российской Федерации структурой органов госуправления и органов градостроительного регулирования.

Помимо особенностей региональных инвестиционно-строительных процессов региональная специфика ГСЗ определяется его социально-экономической природой. Государственный строительный заказ является одним из способов решения приоритетных задач социально-экономического развития. Эти задачи дифференцированы в зависимости от сложившихся региональных условий. Различается характер задач и условий их реализации, различается (что крайне важно) система региональных приоритетов, на базе которых формируется ГСЗ. Даже если силами государственного строительного заказа реализуются задачи федерального уровня, они распределены по регионам, что соответствует общим принципам государственного управления в Российской Федерации. Эти обстоятельства определяют региональный характер государственного строительного заказа, что означает:

- наличие общих для всех регионов РФ принципов и подходов к формированию ГСЗ;

- наличие региональной специфики в процессе формирования структуры и состава ГСЗ;

- существование неразрывной связи процесса реализации ГСЗ с потенциалом территории в той его части, которая обусловлена возможностями регионального ИСК;

- существование региональной целевой ориентации каждого из предложений, входящих в состав государственного строительного заказа, и их совокупности.

Третий признак рынка ГСЗ – усиленное влияние властных полномочий. Наличие этого признака, в принципе, не требует дополнительных комментариев, т. к. в данном случае рассматривается объект, управление которым является прямой прерогативой государства. Этот объект формируется для удовлетворения социальных потребностей, на которое и направлена вся совокупность действий, осуществляемых госструктурами и для обеспечения которых эти структуры собственно существуют.

Два последних признака – относительная замкнутость (в данном случае региональная) и ведущая роль властных полномочий – являются признаками так называемого внутреннего или интернального рынка. Понятие «внутренний» («интернальнай») рынок возникло в связи с рассмотрением внутренней среды любой организации как полигона для развития рыночных процессов. Основная особенность такого рынка – ориентация не только (и не столько) на управление взаимоотношениями с внешней средой (что вполне естественно в условиях динамизма внешних факторов), но и на усиление управления внутренними взаимодействиями. Чтобы отличить управление интернальным рынком от управления любой организацией (системой) – например, на основе менеджмента, следует обратить внимание на следующее обстоятельство: объектом управления на интернальном рынке являются именно взаимосвязи и взаимодействия, тогда как объектом менеджмента являются, в первую очередь, структурные подразделения. Если в условиях интернального рынка приоритетны взаимодействия, и именно они создают структуру, часто неформальную, то в рамках традиционного менеджмента структура должна определять взаимосвязи (сугубо формальные).

Наличие указанных признаков служит свидетельством того, что рынок ГСЗ можно характеризовать как интернальный рынок регионального уровня. Безусловно, он подвержен влиянию внешних условий (структура которых представлена на рис. 3.9), однако он занимает по отношению к этим условиям приспособленческую (адаптивную) позицию. Активная позиция формируется по отношению к внутренним факторам регионального ГСЗ и инвестиционно-строительной сферы, реализующей этот госзаказ. Тогда методология управления ГСЗ есть методология внешней адаптивности и внутренней управленческой активности. В стратегии управления ГСЗ должны сочетаться адаптивные (внешнеориентированные) и преобразующие (внутреннеориентированные) действия.

Рис. 3.9. Структура факторов внешней среды регионального ГСЗ

Важно подчеркнуть, что стратегию адаптации к внешним факторам нельзя однозначно относить к пассивным стратегиям. Несмотря на ее приспособленческий характер, она может быть интерпретирована как весьма активная, если адаптация осуществляется в короткие сроки.

Рассматривая рынок ГСЗ, как сферу, имеющую признаки интернального рынка, мы получаем возможность для концентрации управленческих действий на внутренних (точнее – внутрирегиональных) процессах. Этот тезис служит дополнительным основанием для обоснования правомерности использования концепции взаимодействия в качестве методологического базиса формирования и реализации государственного строительного заказа.

Формирование и реализация ГСЗ с позиций сетевого подхода. Исходя из сущности регионального инвестиционно-строительного комплекса и экономического поведения его субъектов, имеющего двусторонний, взаимный характер, можно утверждать, что в сфере ГЗС параллельно сосуществуют два вида деятельности:

- деятельность по формированию ГСЗ;

- деятельность по реализации ГСЗ.

В каждой из них участвуют три группы субъектов.

- I^я группа (основная)

- органы государственного управления регионального уровня (представители власти),

- инвестиционно-строительные организации, функционирующие в регионе;

- 2^я группа (базовая инфраструктура ГСЗ):

- организации финансовой инфраструктуры,

- организации интеллектуальной инфраструктуры,

- организации производственной инфраструктуры,

- организации образовательной инфраструктуры;

- 3^я группа (вспомогательная инфраструктура ГСЗ):

- общественные строительные организации,

- информационные органы,

- операторы сделок, регистраторы прав.

Указанные группы находятся в отношениях взаимодействия и образуют предпринимательскую сеть, суть существования которой заключается в формировании государственного строительного заказа в определенном регионе и производстве строительной продукции в соответствии с заданиями, представленными в ГСЗ. Причем как при формировании ГСЗ, так и при реализации госзаказа необходимо учитывать сетевые признаки в его субъектной структуре.

Сетевые признаки могут проявляться по-разному. Если рассматривается процесс формирования ГСЗ, структура участников данной сети приобретает следующий вид (рис. 3.10).

Ядром такой сети являются органы госуправления, перед которыми ставятся задачи по разработке планов и проектов в рамках ГСЗ. При решении этих задач органами госуправелния принимаются управленческие решения стратегического характера, при обосновании которых необходимо учитывать рассматриваемые сетевые взаимосвязи.

Такой учет видоизменяет структуру методов, используемых при разработке управленческих решений. Изменения отражают методическую интерпретацию сетевого подхода. Актуальными становятся методические рекомендации, предполагающие проведение следующих процедур:

Рис. 3.10. Иллюстрация к сетевым процессам в формировании ГСЗ

1. Анализ и прогноз потенциала сети.

Объектом углубленного и всестороннего анализа должны стать организации 1^го уровня рассматриваемой сети (в данном случае – уровня, аккумулирующего инвестиционно-строительные организации). Их потенциал однозначно является ограничителем в формировании ГСЗ.

Не столь жестким ограничителем является потенциал организаций 2^гоуровня сети (базовая инфраструктура). Ряд его элементов, в принципе, могут быть трансформированы под нужды конкретного госзаказа. Например, можно видоизменить состав образовательной инфраструктуры за счет внедрения новых форм образования, таких как дополнительное образование по программам, соответствующим задачам крупных государственных строительных заказов.

Потенциал организаций, размещающиеся на уровне вспомогательной инфраструктуры рассматриваемой сети, вряд ли правомерно характеризовать как ограничитель ГСЗ. Это объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, он (потенциал вспомогательной инфраструктуры) не является определяющим. Он может быть значительно трансформирован. Применительно к общественным организациям строительного профиля он может быть видоизменен за счет внедрения новых функций (например, функции агрегирования информации, важной для конкретного ГСЗ, или функции налаживания диалога между другими участниками данной сети по поводу ГСЗ).

Применительно к информационным органам можно говорить о еще более масштабных изменениях. Для нужд конкретных ГСЗ могут формироваться особые информационные системы, в короткие сроки могут быть преобразованы действующие геосистемы (информационные).

Потенциал действующих агентов и операторов вообще крайне подвижен. В рыночных условиях он изменяется в короткие сроки, т. к. услуги, оказываемые носителями такого потенциала адаптивны и модифицируются под воздействием естественно-рыночных процессов.

Во-вторых, потенциал вспомогательной инфраструктуры во всех регионах Российской Федерации весьма далек от исчерпания. Более того, в большинстве регионов он еще формируется и находится в состоянии структуризации направлений действия, функций и возможностей.

2. Взаимный учет интересов организаций, входящих в предпринимательскую сеть ГСЗ.

Баланс интересов особенно важен во взаимодействиях между ядром данной сети и строительными организациями (1^й уровень сети). На стадии формирования государственного строительного заказа важно иметь в виду, что если программы и проекты, в которых выражен ГСЗ, не встретят интереса со стороны организаций, где госзаказчик будет искать непосредственного реализатора ГСЗ, вряд ли можно рассчитывать на его успешную реализацию. Концепция взаимодействия исходит из принципа, что успех может быть достигнут только в том случае, если не наблюдается противостояние интересов.

3. Получение полной и достоверной информации об организациях 1^го, 2^го, 3^го уровней (частично) – об их потенциале, стратегиях развития, деловой репутации, интересах, деловых контактах, стилях экономического поведения.

Такая информация представляется совершенно необходимой при формировании предложения по ГСЗ. Безусловно, приоритеты ГСЗ – это социальные приоритеты, однако они реализуются на вполне конкретном интернальном рынке, изучение которого требует полноценного информационного обеспечения.

В получении такой информации не только возможно, но и целесообразно использование неформальных взаимодействий, что иногда называют в экономической литературе разведкой.

4. Проведение полного конкурентного анализа в соответствии со структурой рассматриваемой сети.

Такая рекомендация мотивирована одной из составляющих эффекта ГСЗ – активизацией стимулирующей функции конкуренции. Несмотря на наличие взаимодействий, существование партнерских отношений и баланса интересов, сохраняется и стимулирующая роль конкуренции. Дабы придать ей конструктивный характер, следует выполнить анализ конкурентоспособности участников сети, причем использовать для этого методы, которые не просто позволяют достичь сравнительных интегрированных оценок, но оценить структурные компоненты конкурентоспособности, т. е. выявить конкурентные преимущества и недостатки каждого из субъектов сети. Анализ этих преимуществ и недостатков может быть крайне полезен при выборе реализаторов государственного строительного заказа. Для оценки конкурентоспособности субъектов предпринимательской среды ГСЗ рекомендуется использовать методы инженерного прогнозирования.

5. Проведение анализа инновационных возможностей субъектов предпринимательской среды ГСЗ.

Такой анализ, в принципе, следует проводить в рамках анализа потенциала организаций-участников сети. Однако с учетом особой значимости такой из функций государственного строительного заказа, каковой является стимулирование инновационного процесса в строительстве, предлагается выделить инновационный аспект в самостоятельную составляющую методического инструментария, используемого при формировании ГСЗ.

Рассматривая процесс реализации государственного строительного заказа, следует взять за основу следующую структуру сети (рис. 3.11):

Рис. 3.11. Иллюстрация к сетевым процессам в реализации ГСЗ

Ядром данной сети являются строительные организации, непосредственно выполняющие функции застройщика при реализации государственного строительного заказа. Органы госуправления, выполняющие функции заказчика. Передав задания ГСЗ строительным организациям, госзаказчик утрачивает лидирующие позиции. Его роль в процессе реализации заключается в промежуточном контроле за ходом реализации ГСЗ и (в некоторых случаях) его оперативной корректировке. Принятые стратегические решения реализуются в тактических решениях. Тактические управленческие решения принимают в процессе реализации строительные организации. Эти решения направлены на претворение в жизнь принятых ими стратегических решений, которые осуществлялись на стадии формирования государственного строительного заказа. В этой связи становится очевидным, что формирование ГСЗ является стратегической стадией в управлении рынком государственного строительного заказа, реализация ГСЗ – тактической стадией (что в полной мере соответствует логике эффективного управления).

Тактический характер реализационной стадии не может не отражаться на характере управленческих решений, принимаемых ядром предпринимательской сети – строительными организациями. В арсенал используемых ими методических приемов предлагается ввести:

1. Использование средств мониторинга.

В данном случае речь идет о тактическом мониторинге[120] суть которого заключается в наблюдении за поведением объекта мониторинга и фиксации отклонений фактических количественных и качественных параметров от запланированных. Параметры варьируются в зависимости от свойств объекта мониторинга. В качестве таких объектов при реализации ГСЗ могут выступать:

- деятельность подрядных организаций, осуществляющих строительно-монтажные работы;

- деятельность других субъектов базовой инфраструктуры ГСЗ, и в первую очередь, финансовых институтов, обеспечивающих данный госзаказ;

- деятельность организаций строительной индустрии, снабжающих реализацию ГСЗ строительными материалами, изделиями, инструментами;

- деятельность средств массовой информации, освещающих реализацию ГСЗ, входящих во вспомогательную инфраструктуру;

- деятельность других субъектов вспомогательной инфраструктуры, в частности общественных организаций, сформированных по профессиональному признаку.

Самостоятельным объектом мониторинга являются промежуточные результаты реализации ГСЗ. Подавляющее большинство крупных государственных строительных заказов осуществляется в виде нескольких этапов, входящих в состав конкретных программ и проектов. Контроль за результатами каждого из этапов — ключевая особенность управления такими проектами. Этот контроль усложняется в тех случаях, когда этапы реализуются не только последовательно, но и параллельно. В этом случае необходимо адекватно оценивать величину строительного задела в соответствии с сетевым графиком.

Использование средств мониторинга в процессе реализации ГСЗ нуждается в применении особых информационных систем, которые необходимо создавать специально, под нужды конкретного государственного строительного заказа.

2. Использование инструментов контроля.

Мониторинг и контроль являются взаимосвязанными процедурами. Зачастую их рассматривают как одно действие, в котором не четко выделены структурные компоненты, т. е. не ясно, что следует относить к мониторингу и что – к контролю.

Недостаточная ясность в использовании этих понятий иногда приводит к подмене одного другим. Например, в методиках, посвященных разработке федеральных и региональных целевых программ, используется понятие «мониторинг промежуточных результатов», который, по сути, ничем не отличается от контроля промежуточных результатов[121]. Между тем представляется, что эти понятия (применительно к ГСЗ) необходимо разграничить.

Мониторинг как управленческая процедура направлен на наблюдение за протеканием определенного процесса. Он призван охватить его динамику, т. е. выделять те стадии, на рубеже которых появляются новые свойства. Эти стадии могут не совпадать с запроектированной структурой процесса. Они образуются под воздействием многих факторов, и в частности, тех из них, что были не учтены на стадии проектирования. Мониторинг должен обнаружить эти факторы и отразить характер их выявления на запроектированный процесс. С этой точки зрения мониторинг есть инструмент глубинного, качественного изучения процесса, которое было невозможно осуществить заранее, при проектировании этого процесса.

При использовании средств мониторинга оперируют как количественными, так и качественными оценками, но в любом случае эти оценки направлены на характеристику качественных параметров. Важно подчеркнуть, что в мониторинге допустима описательная форма процесса (не формализованная в количественных показателях).

Контроль, в отличие от мониторинга, осуществляется по заранее выделенным стадиям процесса. Он отражает последовательное приближение запланированных результатов к конечному, или собственно конечные результаты. Контроль всегда опирается на четко фиксируемые количественные показатели. В частности, контроль промежуточных результатов ГСЗ отличается от мониторинга промежуточных результатов тем, что в ходе его проведения не ставятся задачи по поиску неучтенных факторов (это задача мониторинга). Контроль фиксирует отклонения, а мониторинг позволяет найти причины отклонения, причем использует для этого не только прошлый опыт или аналоги, как в случае контроля, но и систематизированную эмпирику по протеканию конкретного процесса.

Выделяя контроль в самостоятельную стадию реализации государственного строительного заказа необходимо в качестве основных выделить следующие формы контроля:

- производственно-технологический и технический контроль,

- финансовый контроль,

- организационный контроль.

Первый вид контроля производится в соответствии с подходами, принятыми в строительном производстве. Он направлен на выявление отклонений от используемых норм и стандартов в технологии строительного производства (во всех ее составляющих). Этот контроль использует действующую систему показателей, регламентирующую строительный процесс с производственно-технической и технологической точки зрения.

Финансовый контроль также осуществляется в соответствии с действующими методиками, подробно освещенными во многих нормативных документах и методической литературе.

Особое место занимает организационный контроль. Выполнение крупных ГСЗ – это не только технологически сложный процесс, но и процесс, нуждающийся в эффективном организационном обеспечении. Безусловно, на стадии формирования ГСЗ решаются вопросы по его организационному обеспечению. Степень решения этих вопросов может быть различна – от укрупненной, где указываются лишь основные организационные блоки и их реализаторы, до детальной, снабженной подробными организационными схемами. Вне зависимости от того, кем и на какой стадии разрабатываются данные схемы, контроль за их соблюдением возлагается на организации, выступающие в качестве застройщиков.

Организационный контроль должен охватывать весь процесс строительства объектов ГСЗ, начиная от нулевого цикла и заканчивая его вводом в эксплуатацию, а также:

- организацию инновационного обеспечения строительства,

- организацию материально-технического снабжения,

- организацию кадрового обеспечения строительного производства,

- организацию взаимодействий со всеми субъектами предпринимательской среды ГСЗ.

3. Использование тактических маркетинговых приемов.

В нашей монографии мы опираемся на маркетинго-ориентированную концепцию государственного строительного заказа, в которой отражено триединство маркетинга взаимодействия бюджетного маркетинга и информационного маркетинга. Это не означает, что в реализации ГСЗ не используются традиционные маркетинговые приемы, рационализирующую тактику рыночного поведения.

Государственный строительный заказ, как указывалось выше (§ 3.1.), не просто интегрирован в существующую рыночную среду. Он формируется в рамках особой рыночной сферы – рынка ГСЗ. Стратегическое маркетинговое воздействие осуществлялось на стадии его формирования и основные из маркетинговых приемов при приближении к процессу его реализации последовательно использовались. Однако на всех стадиях ГСЗ ставятся задачи по установлению его общественного признания. Так как с помощью ГСЗ расходуются бюджетные средства и решаются общественно-значимые проблемы актуализируются вопросы формирования, а затем и укрепления имиджа конкретного государственного строительного заказа. При этом следует иметь в виду, что имидж как экономическая категория охватывает три аспекта:

- это средство идентификации объекта (в данном случае того, что реализуется на основе ГСЗ) среди других;

- это средство установления лояльности потребителей, в качестве которых выступают широкие слои населения, обладающие определенным набором потребностей, удовлетворяемых за счет использования объекта ГСЗ;

- это средство достижения общественного признания, что особенно важно для ГСЗ, ориентирующегося на социальную проблематику.

Для установления и укрепления имиджа ГСЗ следует использовать средства рекламы и общественной пропаганды. Важно иметь в виду, что имидж ГСЗ, в принципе, формируется превентивно, на стадии проектирования объектов ГСЗ и даже раньше – на стадии образования замысла. Эта часть работы является прерогативой органов госуправления, и на стадии реализации уместно говорить об укреплении этого имиджа. Для этого рекомендуется использовать инструментарий социальной рекламы.

Строительные организации, реализующие ГСЗ, могут воспользоваться методами как прямой, так и косвенной рекламы, разрабатывая и проводя соответствующие компании.

Прямая реклама, как известно, напрямую рекламирует достоинства объекта рекламы и указывает рекламодателя. В данном случае, в качестве объекта рекламы могут выступать объекты, которые планируется вводить в эксплуатацию в рамках государственного строительного заказа, или инвестиционно-строительные организации – потенциальные реализаторы ГСЗ.

Косвенная реклама демонстрирует достоинства объекта в опосредованной форме и не указывает рекламодателя. Применительно к рассматриваемому случаю в качестве объекта рекламы могут выступать не только объекты ГСЗ и организации ИСК, но и стратегические планы и программы, реализация которых осуществляется на основе государственного строительного заказа.

Если попытаться ответить на вопрос, какой из видов рекламы предпочтителен для формирования имиджа ГСЗ, следует учесть следующие факторы:

1. Степень информированности общественности о данном ГСЗ, строительной организации, а также задачах, решаемых на основе госзаказа. Если степень информированности невелика (что определяется на основе использования социологических методов), приоритет следует отдавать средствам прямой рекламы, которая более информативна. Если уже достигнута достаточная информированность общества, более предпочтительна косвенная реклама, в которой соотношение между информационной и пропагандистской составляющей смещено в сторону пропаганды.

2. Состояние общественного мнения в отношении объектов ГСЗ и его реализаторов. В тех случаях, когда реализация государственного строительного заказа начинается на неблагоприятном социальном фоне, следует отдать предпочтение косвенной рекламе или такой ее разновидности как двуступенчатая реклама. Последняя, с точки зрения ГСЗ, может быть весьма эффективна. Ее суть заключается в том, что вне зависимости от того, что является объектом рекламы, рекламная информация передается не напрямую, по цепочке «рекламодатель – представитель целевой аудитории», а с помощью промежуточной ступени, на которой «размещен» известный социальный лидер. Схема формирования двуступенчатой рекламы принимают форму, представленную на рис. 3.12.

Рис. 3.12. Схема формирования двуступенчатой рекламы

При использовании двуступенчатой рекламы принципиально важен правильный выбор социального лидера, чей авторитет и формирует общественное мнение по отношению к ГСЗ. В идеале социальным лидером может стать лицо, которое пользуется поддержкой со стороны всех слоев населения. Однако в практических ситуациях это невозможно. В отношении любого из государственных строительных заказов существует целая палитра мнений, часто противоположных, а авторитет любого из возможных социальных лидеров редко бывает безусловным с позиций различных социальных групп. В этих условиях при выборе социального лидера необходимо структурировать социальную сферу, выделив группы стейколдеров, т. е. однородные группы заинтересованных лиц. Структурный анализ стейкхолдеров, их специфики, уровня общественного влияния и уровня активности, позволит найти те из них, которые могут стать «мишенью» для воздействия социального лидера, т. е. объектом двуступенчатой рекламы.

При выборе социального лидера следует учесть еще одно обстоятельство. При полном соблюдении представлений «центра» целевой аудитории с характеристиками такого лидера необходимо исключить глубокие противоречия между ними (характеристиками) и представлениями других представителей целевой аудитории. Социальный лидер изначально должен быть консенсусной фигурой, которая позволит не только распространить информацию о ГСЗ или организациях ИСК, поддержать позитивную общественную позицию собственным авторитетом, но и нивелировать наиболее острые противоречия.

Еще одним направлением в формировании социально-позитивного имиджа ГСЗ является организация взаимодействия основных субъектов государственного строительного заказа с общественными организациями, сформированными по профессиональному признаку. В регионах РФ создана сеть общественных организаций строительного профиля, решающих в числе прочих и задачи по поддержке реализуемых на территории региона государственных заказов на строительство и реконструкцию различных объектов. Интересен, в частности, опыт Санкт-Петербурга.

Методологические принципы управления региональным ГСЗ. Определив в качестве основных субъектов рынка ГСЗ органы государственного управления, формирующие госзаказ на строительство, и инвестиционно-строительные организации, выполняющие госзаказ, необходимо рассмотреть особенности их экономического поведения, которые могут лечь в основу методологии управления данным рынком.

Характеризуя ГСЗ как специфическую рыночную сферу, важно подчеркнуть, что отношения, складывающиеся в данной сфере, это не просто отношения обмена. Эти отношения всегда сопряжены с процессом выбора, причем основания для обоснованного выбора кроются во взаимодействиях, связующих его участников.

Органы госуправления, отвечающие за ГСЗ и определяющие конкретные задания на строительство, производят выбор организаций, которые желают принять участие в государственном строительстве и могут его осуществить. Тем самым они стимулируют конкуренцию между потенциальными реализаторами ГСЗ. Государственный сектор, таким образом, получает возможности для снижения затрат (бюджетных средств) и получения гарантий на производство строительной продукции, соответствующей требованиям ГСЗ. Конкурентные отношения такого типа стимулируют инновационное развитие строительных организаций, активизируют инвестиционный процесс, повышают уровень обоснованности проектных проработок, а также оказывают позитивное влияние на развитие материально-технической базы капитального строительства.

В свою очередь, строительные организации, заявляющие себя в качестве потенциальных реализаторов ГСЗ, тоже сталкиваются с проблемой выбора. Так как государственный строительный заказ в регионе представляет собой множество конкретных предложений, строительные организации формируют свой, в данном случае – потребительский выбор. При этом они оценивают следующие факторы:

- собственный производственно-технический и кадровый потенциал;

- свои инвестиционные возможности (внутренние и внешние);

- экономическую целесообразность конкретных предложений;

- стратегические перспективы, которые могут быть получены вследствие реализации конкретного заказа;

- вероятность его получения;

- влияние на формирование имиджа организации;

- возможность повышения или стабилизации своих результатов и укрепление позиций в инвестиционно-строительной сфере.

Таким образом, в рамках ГСЗ осуществляется два вида выбора: госструктурами – среди реализаторов госзаказа и потенциальными исполнителями ГСЗ – среди множества входящих в него предложений. Оба выбора связаны с высокой неопределенностью. И в том, и в другом случае этот выбор не подкреплен материально-вещественными доказательствами. Критериями выбора становятся косвенные факторы. Так представители госструктур руководствуются:

- расчетными и проектными данными, которые представляет организация, претендующая на роль реализатора ГСЗ;

- сложившимся имиджем и деловой репутацией этой организации;

- качеством строительных объектов, введенных в эксплуатацию в предыдущих периодах;

- иными косвенными данными, например, длительностью функционирования на строительном рынке, кредитной историей и т. п.

Естественно они пытаются максимально формализовать условия выбора, снижая неопределенность. Однако достичь полной гарантированности в выполнении ГСЗ не удается.

Организации, претендующие на выполнение государственного строительного заказа, оценивают следующие факторы:

- влияние заказа на результаты производственно-хозяйственной деятельности организации;

- соответствие объема работ, предусмотренных в конкретном ГСЗ, потенциалу организации;

- возможность укрепить рыночные позиции;

- возможность наладить устойчивые долговременные отношения с представителями государственной власти в регионе;

- возможность приобретения благоприятного имиджа и т. п.

Наличие отношений выбора свидетельствует о необходимости использования маркетинго-ориентированной концепции управления как со стороны органов госуправления, так и со стороны организаций-реализаторов ГСЗ.

Для обоснования принципов использования маркетинго-ориентированной концепции ГСЗ необходимо адекватно охарактеризовать структуру управленческого процесса, складывающегося на рынке государственного строительного заказа. Учитывая его государственную направленность и региональную очерченность, можно утверждать, что общие контуры структуры управления ГСЗ соответствуют структуре управления инвестиционно-строительным комплексом. Для характеристики данной структуры можно воспользоваться, в частности, материалами научной работы, в которой выполнен детальный анализ многих литературных источников, приведены аргументированные выводы и выстроена организационная структура управления ИСК (рис. 3.13). Рассматриваемая работа выполнена на материале Санкт-Петербурга с учетом городского опыта в инвестиционно-строительной деятельности[122].

Система управления ИСК состоит из управляющей и управляемой подсистем, инструментария и технологии управления.

Применительно к Санкт-Петербургу первые две подсистемы состоят:

1. Из управляющей подсистемы, представляющей собой администрацию города как совокупность органов исполнительной власти государственного управления (губернатор, правительство города), органов отраслевого управления (комитеты и управления администрации города) и органов территориального управления (территориальных управлений районов и городов, входящих в Санкт-Петербург);

Рис. 3.13. Место системы управления ИСК в общей системе управления

Санкт-Петербурга

2.Управляемой подсистемы – ИСК.

ИСК в мегаполисе как объект управления – это сложная социально-экономическая и территориальная система, в которую входят четыре подсистемы: население, географическая среда, градообразующая база, удовлетворяющая потребности социально-экономической системы более высокого порядка, градообслуживающая база, обеспечивающая функционирование и развитие самого ИСК.

Объектами управления ИСК могут быть комплексы различных сфер его жизнедеятельности. Наиболее важными комплексами являются: 1) исследуемый ИСК; 2) транспортно-дорожный (транспортная отрасль); 3) городское хозяйство (включая инженерно-энергетический комплекс, сферу жилищно-коммунального обслуживания и др.); 4) недвижимость; 5) финансы; 6) социальный; 7) промышленный; 8) внешнеэкономический; 9) научно-образовательный.

Третья составляющая ИСК – инструментарий управления, представляющий собой совокупность следующих комплексов:

1. технические средства сбора, передачи, обработки, отображения и документирования информации;

2. средства информационного обеспечения (система документов, классификация и кодирование информации, базы данных и знаний), необходимые для разработки управленческой документации;

3. средства лингвистического обеспечения (языки общения с техническими средствами программирования, проектирования и моделирования);

4. средства математического обеспечения (модели, методы и алгоритмы), позволяющие ускорить выбор оптимальных стратегических, тактических и оперативных решений при управлении;

5. средства программного обеспечения (программные системы, пакеты прикладных программ), позволяющие реализовать задачи управления на средствах обработки информации. И наконец, четвертая подсистема – технология управления ИСК, представляющая собой способ использования органами управления специального инструментария при выполнении формализованных и неформализованных операций и приемов.[123]

Пользуясь структурой, представленной на рис. 3.14, следуя логике вычленения частного из общего, можно выстроить организационную структуру управления ГСЗ. В представленной организационной модели в качестве органов отраслевого управления выступают различные профильные комитеты и управления, а в качестве органов территориального управления:

- Комитет по строительству и архитектуре,

- Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству,

- Комитет по жилищной политике,

- Управление государственной вневедомственной экспертизы,

- Комитет по управлению городским имуществом,

- Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры,

- Комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

Рис. 3.14. Организационная структура управления ГСЗ

В приложении приведены материалы, характеризующие функции управленческих структур в инвестиционном процессе (на примере Санкт-Петербурга), полезные в контексте настоящей книге[124].

На рисунке использованы следующие сокращения: КФ – Комитет финансов; КЭПП – Комитет экономики и промышленной политики; КДСиМ –Комитет по делам семьи, детства и молодежи; КЗ – Комитет по здравоохранению; КС – Комитет по строительству; КГ А – Комитет по градостроительству и архитектуре; УГВЭ – Управление государственной вневедомственной экспертизы; УССЗ – Управление по строительству сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений; КБДХ – Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству; КФКиС – Комитет по физической культуре и спорту; ГАТИ – Государственная административно-техническая инспекция; КНиВШ – Комитет по науке и высшей школе; КТиСЗН – Комитет по труду и социальной защите населения; КО – Комитет по образованию; У ЗАГС –Управление актов гражданского состояния; УСП – Управление социального питания; КУГИ – Комитет по управлению городским имуществом; КЖП – комитет по жилищной политике; КСЖФ – Комитет по содержанию жилищного фонда; КТ – Комитет по транспорту; КЭИО – Комитет по энергетике и инженерному обеспечению; УООС – Управление по охране окружающей среды; КК – Комитет по культуре; КГИОП – Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры; КВС – Комитет по внешним связям; КПиСО – Комитет по печати и связям с общественностью; РП – Регистрационная палата; УПК – Управление продовольственного комплекса; АУ – архивное управление; КЗРЗ – Комитет по земельным ресурсам и землеустройству; УРСО – Управление по развитию садоводства и огородничества; УЮ – Управление юстиции.

Во взаимоотношениях с управляющей и управляемой подсистемой используется особый управленческий инструментарий. Методология формирования этого инструментария базируется на сочетании принципа централизации и принципа стимулирования рыночных инициатив.

Система управления ГСЗ формируется на основе целей и задач, сформулированных в документах, отражающих перспективы социально-экономического развития региона. Важнейшими из таких документов являются:

- стратегический план развития региона,

- генеральный план – основной градостроительный документ,

- действующие на территории региона федеральные целевые программы,

- региональные целевые программы,

- ведомственные целевые программы.

Перечень строительно-монтажных работ и услуг, планируемых к закупке за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, оформляется в виде адресной инвестиционной программы – итогового документа, отражающего региональный ГСЗ.

Методология разработки каждого из представленных документов опирается на принцип программно-целевого подхода. Это означает, что и методология формирования ГСЗ является, по сути, методологией программно-целевого подхода, адаптированной к условиям капитального строительства.

При разработке целевых программ и планов в области социально-экономического развития региона и в части, непосредственно касающейся инвестиционно-строительной деятельности, следует опираться не только на результаты оценки современного состояния (что предусмотрено требованиями разработки целевых программ), но и на прогнозирование динамики сложных социально-экономических систем регионального уровня. В этой связи предлагается ввести в методологию управления ГСЗ ряд принципов, заимствованных из методологии социально-экономического прогнозирования.

Государственный строительный заказ всегда ориентируется на решение приоритетных социально-экономических проблем. Его основу составляет поэтому выявление и изучение данных проблем и их ранжирование по степени значимости. Основным из методологических принципов управления ГСЗ становится принцип обоснованности социально-экономических приоритетов. Его реализация требует дифференциации составляющих региональной социально-экономической системы и определения факторов, влияющих на формирование ГСЗ. Для решения этой задачи предлагается руководствоваться положениями государственного маркетинга, на основе которых следует осуществлять изучение региональных приоритетов и формирование целей ГСЗ. Такое изучение рекомендуется осуществлять в три последовательных этапа:

Этап I. Анализ составляющих регионального социально-экономического комплекса и факторов, значимых для ГСЗ.

При структурировании составляющих и факторов можно использовать различные методы. Можно рекомендовать методический подход, предлагаемый в работе И.И. Акуловой, где обосновывается один из способов структуризации компонент и факторов развития регионального строительного комплекса (рис. 3.15). В совокупность составляющих необходимо включать градостроительную компоненту, в которой рассматриваются существующие и планируемые схемы зонирования, сетка транспортных сообщений и другие градостроительные аспекты. Для регионов обладающих значительным культурно-историческим потенциалом необходимо выделять историко-архитектурную составляющую, в которой аккумулируются факторы, отражающие состояние памятников архитектуры, истории, культуры. Кроме того, представляется целесообразным дифференцировать компоненту, названную социально-экономической и выделить две составляющие: инвестиционную (в которой дается характеристика инвестиционного ресурса региона) и социальную, в которой отражаются основные факторы, обуславливающие условия жизнеобеспечения населения.[125] Внеся эти уточнения можно предложить к использованию структуру составляющих социально-экономического комплекса региона, определяющую параметры ГСЗ (рис. 3.16).

Изучение данных составляющих и входящих в их состав факторов представляет собой изучение стартовых условий, в которых формируется ГСЗ.

В рамках такого изучения необходимо выполнить не только анализ детерминирующих факторов, но и прогноз их развития. ГСЗ в большинстве случаев связан со строительством, осуществляемом в длительном периоде. Параметры возводимых объектов должны соответствовать ситуации, складывающейся на момент ввода этого объекта в эксплуатацию.

Необходимость использования прогнозных данных определяется еще одним принципом государственного строительного заказа – принципом опережающего отражения, который означает, что объекты, введенные в эксплуатацию в рамках ГСЗ должны в течение длительного периода сохранять свою актуальность.

Рис. 3.15. Компоненты и факторы развития регионального строительного комплекса

Рис. 3.16. Составляющие социально-экономического комплекса

региона, значимые для формирования ГСЗ

Результаты первого этапа должны быть обобщены с использованием метода логического анализа или на основе построения многофакторных моделей. Механизм получения этих результатов соответствует логике ситуационного анализа – базового элемента в любом планово-управленческом цикле. Синтез полученных результатов должен привести к формулировке проблем, требующих первоочередного решения и поддающихся решению на основе ГСЗ.

Этап II. Формулировка актуальных проблем.

На этом этапе производится формализация выявленных проблем и поиск их точных формулировок. Разрабатывается так называемое «месиво проблем» – их неструктурированное множество. Такой прием известен в теории стратегического управления, опирающегося на прогнозирование как модель развития будущих событий.

Формулировка проблем является основой для построения целей социально-экономического развития региона, которые требуют для своего решения производства строительно-монтажных работ в рамках ГСЗ.

Этап III. Определение социально-экономических приоритетов.

На данном этапе осуществляется структурирование «месива проблем» на основе их ранжирования по степени значимости. Такое ранжирование может производиться различными методами. На практике в данном случае обычно используется экспертный метод, что не противоречит общим подходам, используемым в данном случае. Однако следует иметь в виду, что экспертный метод часто имеет высокую погрешность, т. к. не свободен от субъективизма. Он универсален по своей сути и имеет обширное поле для применения в тех случаях, когда не находится других методов исследования. Данный случай таковым не является.

Вполне применимы методы, свойственные маркетинговым исследованиям, что соответствует принципам маркетинго-ориентированной концепции ГСЗ, принятой нами в качестве основополагающей.

Маркетинго-ориентированные исследования проблем предлагается осуществлять с использованием «полевых» исследований (исследования этапа I и II относятся к разряду «кабинетных»). Они предполагают привлечение широкой аудитории к обсуждению поставленной проблематики. Такая аудитория применительно (к социально-экономической проблематике) может складываться из социально активного населения региона, которое желает высказать собственное мнение по поводу очерченных проблем. Организационно такая работа может быть обеспечена за счет работы средств массовой информации, а также на основе проведения серии специальных мероприятий, предполагающих знакомство аудитории с результатами анализа и прогноза социально-экономической ситуации и выявленных проблем. При обсуждении целесообразно использовать несколько вариантов, в которых расставлены приоритеты проблем. Предлагаемый прием соответствует специфике рынка ГСЗ, который, как указывалось выше, имеет черты интернального рынка. В управлении интернальным рынком вообще в качестве одного из наиболее эффективных приемов рассматриваются методы «внутренних» (в данном случае – внутрирегиональных) исследований.

При организации обсуждения выделенных проблем необходимо использовать социально-психологические приемы, адаптированные к условиям региона. Массовые обсуждения целесообразно дополнить результатами фокус-групп. Используя метод фокус-групп, а также других маркетинговых приемов необходимо строго соблюдать их базовые принципы, особенно:

- принцип обеспечения достаточного числа участников обсуждения;

- принцип независимости суждений;

- принцип равенства условий для всех жителей региона, желающих принять участие в обсуждении проблем.

В случае известной индифферентности населения (зачастую вызванной политическими причинами) можно ограничиться проведением множества фокус-групп и использованием метода глубинного интервьюирования в целевых группах. Целевые группы следует формировать на основе изучения «месива проблем», при этом в них должны входить те представители населения, которые непосредственно испытывают данные проблемы.

Результатом проведенных маркетинго-ориентированных исследований должна стать структура, отражающая разделение проблем по уровню их значимости. Эта структура будет иметь «древовидную» форму, в которой будет выделено несколько уровней проблем, исходя из степени их приоритетности. Если следовать общим рекомендациям, соответствующим данному случаю, таких уровней должно быть не менее трех.

Этап IV. Формирование целевого блока ГСЗ.

Важной особенностью указанной последовательности действий является выделение тех проблем, решения которых связаны с производством строительных работ. Это означает, что полученная структура целей не отражает всей системы социально-экономического управления, а только те цели, которые могут быть достигнуты за счет строительства или реконструкции конкретных объектов. Структура таких целей анализируется на предмет их согласования с целями, заложенными в региональных целевых программах; стратегических планах и проектах, уже действующих на территории региона. Результаты анализа создают основу для их взаимной корректировки.

Действия такого рода соответствуют маркетинго-ориентированной концепции ГСЗ и принципам государственного предпринимательства в исследуемой сфере.

При формировании методологии управления ГСЗ важно иметь в виду, что госзаказ, как и вся система госзакупок, является составной частью бюджетной сферы. В этой связи представляется целесообразным дополнить совокупность принципов управления ГСЗ, обусловленных маркетинго-ориентированным подходом и признанием существования рынка ГСЗ, принципами, учитывающими идеологию функционирования бюджетной сферы. Можно выделить пять принципов, требующих учета в методологии управления государственным строительным заказом и государственными закупками на региональном уровне.

Первый принцип заключается в формировании такого механизма управления государственными закупками, который бы позволял управлять этим процессом на основе организационных (т.е. административных) и экономических методов, обеспечивая жизнедеятельность региона с наименьшими затратами бюджетных и внебюджетных средств.

Второй принцип состоит в системном подходе, позволяющем создать структуру государственного строительного заказа, обладающую способностью к развитию и совершенствованию в рамках единой экономической и управленческой стратегии.

Третьим является принцип разумного протекционизма по отношению к региональным участникам конкурсных торгов и поставщикам продукции. В этом случае создается дополнительная база налогообложения, и соответственно растут поступления в бюджет, повышается загрузка рабочих мест и выплачивается заработная плата населению, снижается социальная напряженность.

Четвертый принцип требует построения механизма управления, способного быстро приспосабливаться к внешним и внутренним изменениям региональной социально-экономической системы, обеспечивая эффективное размещение и исполнение государственных строительных заказов.

Пятый принцип связан с конкурсным характером проведения государственных закупок и необходимостью обеспечения гласности всех исходных условий и действий исполнительных органов власти и конкурсной комиссии по расходованию бюджетных средств и объективному выявлению победителей конкурсов.

Синергетика указанных принципов обеспечивает эффективность управленческих действий по отношению к региональному уровню государственного строительного заказа. Эта эффективность, а также результативность взаимодействия системы ГСЗ и регионального инвестиционно-строительного комплекса в значительной мере определяют состояние единых социально-экономических комплексов различных регионов Российской Федерации. На рис. 3.17 отражены позиции государственного строительного заказа в региональной экономике.

[109] Необходимо отметить, что ГСЗ соответствует представлениям Ф. Котлера о «взаимном» маркетинге, свойственном активно развивающимся рынкам.

[110] Вахмистров А.И. Функционирование системы инвестиционно-строительного комплекса в современных условиях.- СПб.: Стройиздат , 2002.

[111] Вахмистров А.И. Основные направления деятельности инвестиционно-строительного комплекса Санкт-Петербурга.- СПб.: Стройиздат СПб, 2003.

[112] Асаул , А.Н. Развитие институтов гражданского общества в инвестиционно-строительной сфере // Вестник гражданских инженеров. 2007. №3(12). С.68-72.; Акофф Р. Планирование будущего корпорации. – М.: Прогресс, 1985.

[113] Асаул А.Н. Феномен инвестиционно-строительного комплекса или сохраняется строительный комплекс страны в рыночной экономике // [WWW–документ: http://www.aup.ru/books/m65/]

[114] Асаул Н.А. Институциональные взаимодействия в инвестиционно-строительном комплексе.- СПб.: Гуманистика, 2005.; Кокорев В. Институциональные преобразования в современной России: анализ динамики трансакционных издержек. // Вопросы экономики. – 1996. – № 12. – С. 61-72.; Коли Э., Яворски Б. Рыночная ориентация: конструкт, научные предположения и практическое применение в менеджменте // Классика маркетинга / Составители Б.М. Энис, К.Т. Кокс, М.П. Моква.- СПб.: Питер, 2001. - с. 317-349.

[115] Асаул Н.А. Теория и методология институциональных взаимодействий субъектов регионального инвестиционно-строительного комплекса.- СПб.: Гуманистика, 2004.

[116] Асаул Н.А. Теория и методология институциональных взаимодействий субъектов регионального инвестиционно-строительного комплекса.- СПб.: Гуманистика, 2004.

[117] Кокорев В. Институциональные преобразования в современной России: анализ динамики трансакционных издержек. // Вопросы экономики. – 1996. – № 12. – С. 61-72

[118] Отнюкова Г.Д. Госзаказ есть противоречия / В ж. Законы России: опыт, анализ, практика, № 3, 2007.; Панибратов Ю.П. Эколого-экономические проблемы большого города // Проблемы региональной экономики. – СПб.: ИПРЭ РАН, 2001.

[119] www. stroysoyuz.ru.

[120] Необходимо подчеркнуть, что существует и стратегический мониторинг, целью которого является наблюдение, анализ и прогноз развития объекта мониторинга, - близкий к понятию социально-экономического прогнозирования.

[121] Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт Ленинградской области // Под ред. М.В. Романовского, А.И. Яковлева.- СПб.-2007.; Асаул, А.Н. Региональные целевые программы Ленинграской области: достоинства и недостатки / А.Н. Асаул, Е. В. Песоцкая, В. В. Асаул, В. Н. Пащенко // По пути к возрождению : переход России на инновационный путь развития: Науч. тр. Российской научно-практической конференции – СПб.: АНО «ИПЭВ», 2007.-С.291-309.

[122] Вахмистров А.И. Методология управления развитием инвестиционно-строительного комплекса в мегаполисе – Дисс. на соиск. уч. ст. д.э.н.- СПб.: СПбГАСУ, 2003.- С.33-35.

[123] Вахмистров А.И. Функционирование системы инвестиционно-строительного комплекса в современных условиях. СПб.: Стройиздат СПб, 2002.

[124] Вахмистров А.И. Основные направления деятельности строительного комплекса Санкт-Петербурга. – СПб.: Стройиздат СПб., 2003.

[125] Акулова И.И. Прогнозирование развития регионального строительного комплекса – автореферат дисс. на соискание уч. ст. д.э.н.- СПб.: СПбГИЭУ, 2007.

Оглавление

ГЛАВА III. Методологические и методические положения по формированию и реализации системы ГСЗ

3.1. Методологические основы формирования, реализации и управления ГСЗ