А.Н. Асаул, В.А. Кощеев
Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ)
под ред. засл. строилеля РФ, д-ра экон. наук, профессора А. Н. Асаула. - СПб.: АНО ИПЭВ. 2009. 300с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

ГЛАВА I. Государственное предпринимательство в строительстве

1.3. Государственные закупки - элемент государственного предпринимательства

Государственный заказ входит в состав единой системы государственных закупок. Госбюджетные средства направляются на осуществление государственных закупок продукции, работ, услуг, используемых в различных видах деятельности, преследующих государственные цели. Госзакупки, таким образом, являются источником удовлетворения государственных нужд.

Госзакупки как  составная часть  государственного предпринимательства осуществляются на основе обмена, что свидетельствует о существовании рынка госзакупок. Раскрывая специфику данного рынка, рассмотрим укрупненную структуру рыночного пространства, свойственную макроэкономическим системам. В этой структуре выделяют три крупные группы рынков (рис. 1.3): финансовый рынок, товарный рынок, рынок труда.

Рис. 1.3. Укрупненная структура рыночной сферы

Первичным элементом этой структуры является товарный рынок. На нем представлена продукция, имеющая материально-вещественную форму; работы; услуги, а также плоды интеллектуальной деятельности (например, в форме технической или проектной документации, научно-методических публикаций). Товарный рынок обладает высокой емкостью и в значительной мере определяет условия развития других рынков.

Основные субъекты любого рынка – производитель и потребитель. К производителям, являющимся субъектами товарного рынка, относятся организации различного профиля, которые поставляют на товарный рынок все из перечисленных форм рыночного предложения. К числу потребителей товарного рынка относятся индивиды (рынок услуг, рынок товаров широкого потребления), предприятия (промышленный рынок), а также отдельные социальные группы и общество в целом (рынок государственных закупок).

Каждый из рынков подвержен государственному регулированию. Применительно к каждому государство выполняет координирующую и контролирующую функцию. Однако на рынке госзакупок эта функция не является единственной. Здесь государство, являясь потребителем, определяет:

-  свои потребности (государственные нужды);

-  формирует пакет требований к производителю продукции, работ, услуг;

-  осуществляет поиск организаций (или физических лиц), способных предложить продукцию, работы, услуги, соответствующие этим требованиям;

-  осуществляет выбор производителя рыночного предложения из числа конкурирующих;

-  формирует заказ на производство продукции, работ, услуг и заключает контракты;

-  осуществляет мониторинг исполнения заказа;

-  оценивает результаты исполнения заказа по количественным и качественным характеристикам.

Когда государство, как носитель спроса, придерживается маркетинговой и (или) коммуникативной концепции госпредпринимательства, его функции расширяются. Выполняются исследования конкретной среды в сферах, на которые ориентированы госзакупки; выстраиваются прочные коммуникации в цепочке «производитель – потребитель» с целью их длительного использования в стратегическом периоде, что сопровождается достижением синергетического эффекта, а также ищутся возможности в отношении стимулирования производителей к эффективной деятельности и способы оказания поддержки реальным производителям продукции, работ, услуг.

В зависимости от субъектного состава товарного рынка его подразделяют на две крупные группы элементов, представленные на рис. 1.4[42].

При этом на рынке государственных закупок и продаж выделяется рыночная сфера, в пределах которой осуществляется продажа государственного имущества, и собственно рынок государственных закупок.

Рис. 1.4. Субъектная структура товарного рынка

Следует обратить внимание на то, что структуризация рынка (представленная здесь и большинство иных) может производиться различными способами, и каждый из них грешит большим или меньшим упрощением. Цель данной структуризации – по возможности четко охарактеризовать позиции рынка государственных закупок. При этом не полностью отражены все рыночные взаимосвязи, а в определенном смысле, и элементы. Изложенные способы структуризации рынка не претендуют на исчерпывающую трактовку. Можно выделить и ряд других рынков (инвестиционный, недвижимости, инноваций и т. д.), однако структура связей, требующая отражения, будет излишне усложнена и не позволит сфокусироваться на рынке государственных закупок.

Несмотря на то, что рынок госзакупок «встроен» в структуру товарного рынка, он отличается принципиальными особенностями. В сравнении с частнопредпринимательским рынком не трудно заметить, что результаты деятельности фирм, на нем представленных, зависят от того, насколько эффективно осуществляются закупки компонентов для производства, само производство и реализация готовой продукции[43]. Контролером результатов является собственник. Благополучие собственника, поэтому, есть результат его усилий в области управления, в частности в управлении закупками.

В условиях государственного предпринимательства складывается иная ситуация – владелец денежных средств и агент закупки разделены[44]. Государство как владелец денежных средств представлено в виде органов госуправления (конкретных, а не абстрактных). Решение принимается чиновниками, входящими в руководящий аппарат госуправления. При этом материальное благополучие чиновника (как лица, принимающего решения, то есть базовой категории менеджмента) не зависит от эффективности произведенных им закупочных операций. Это обстоятельство диктует необходимость усиления мер регулирования отношений в сфере государственных закупок. В их числе не только борьба с коррупцией (как правило, выходящая за рамки экономических задач), но, в первую очередь, оптимизация расходов государственных средств и использования мер, повышающих эффективность закупок. При этом деятельность государства в сфере госзакупок распадается на две составляющие (рис. 1.5).

Рис. 1.5. Направления реализации функции управления государственными закупками

Организация и проведение государственных закупок представляет собой сложную систему, состоящую из различных элементов, куда входят определение государственных нужд, формирование и размещение заказов, заключение государственных контрактов, исполнение договорных обязательств по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд.

Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» устанавливает два уровня государственных нужд – федеральные и нужды субъектов РФ. Первые определяются как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1).

Государственными нуждами субъектов РФ признаются потребности соответствующих субъектов РФ в продукции для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ. Региональные нужды определяются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно в соответствии с общими принципами и положениями Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Основной источник финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд – средства федерального бюджета. Объемы финансирования по государственным закупкам, в том числе перечень федеральных целевых программ, указываются в законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, который, таким образом, приобретает значение одного из важнейших нормативных источников регулирования государственных закупок товаров (работ, услуг).

С недавнего времени понятие государственных нужд охватывает и нужды соответствующего федерального органа исполнительной власти в товарах (работах, услугах).

Сочетание публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании государственных нужд наглядно проявилось в принятом 21 июля 2005 г. Федеральном законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), который вступил в силу с 1 января 2006 г.[45] В соответствии с Законом под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ее функций (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых она участвует, либо потребности ее субъектов (ч. 1, ст. 3). Таким образом, понятие государственных нужд охватывает все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние. Денежные средства, предназначенные для удовлетворения государственных нужд должны иметь статус расходных обязательств. Бюджетный кодекс РФ определяет их как обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления,  иностранным   государствам  и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (ст. 6). Такое понимание государственных нужд привело не только к стиранию различий между потребностями в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций государства, и соответствующими потребностями, необходимыми для обеспечения работы государственных органов, но и к отказу от рассмотрения государственного заказчика в качестве участника государственных закупок, имеющего самостоятельный интерес.

Вслед за Бюджетным кодексом РФ (ст. 72) Закон о размещении заказов предусматривает, что государственные контракты заключаются от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 9).

Закон о размещении заказов внес существенные изменения в способы и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. Прежде всего, в Законе впервые определено понятие размещения заказа. До этого формулировка ст.527 ГК РФ о том, что для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным, не вносила ясность в это понятие. Теперь же под размещением заказов понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг (ст. 5). Размещение заказа можно рассматривать как отдельную стадию процесса государственных закупок. Он признается размещенным со дня заключения государственного контракта (ч. 4 ст. 9). Закон установил единый порядок размещения заказов как для государственных, так и для муниципальных нужд.

В отличие от Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»[46], который регулировал только проведение конкурсов, в Законе о размещении заказов предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры. Во-первых, путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме. Во-вторых, без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах). При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в нормативных актах[47], а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами»[48]. Закон отдает приоритет проведению торгов в качестве способа размещения заказа (ч. 2 ст. 10).

На сегодняшний день предусмотрено проведение совместных торгов при размещении заказов на поставки одноименных товаров, что значительно экономит бюджетные средства. Контракт с победителем при этом заключается каждым государственным заказчиком.

Сняты ограничения для иностранных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на участие в государственных закупках. Для них установлен национальный режим, но на условиях равноправия с российскими поставщиками (подрядчиками, исполнителями) в соответствующем государстве, если иное не предусмотрено международным договором или федеральными законами. Правительство РФ может устанавливать запреты и ограничения на допуск товаров (работ, услуг) из иностранных государств в целях размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства.

В законе предусмотрена обязанность государственных заказчиков по привлечению к торгам субъектов малого предпринимательства[49]. Однако механизм реализации этих положений не был разработан. Принципиально новых правил, стимулирующих их участие в государственных закупках, Закон о размещении заказов не установил. Так же, как и в прежнем законодательстве, государственные заказчики обязаны размещать заказы у субъектов малого предпринимательства в размере 15 % от общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг по перечню, установленному Правительством РФ (исключение составляют случаи размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства).[50]

Участие субъектов малого предпринимательства в государственных закупках обеспечивается проведением торгов, участниками которых будут только субъекты малого предпринимательства. Поэтому воспользоваться этим правом оказалось достаточно сложно. В этой связи эффективность выбранного законодателем решения проблемы привлечения субъектов малого предпринимательства к государственным закупкам, вызывает сомнение.

С точки зрения перспектив развития государственного предпринимательства, крайне важен следующий положительный момент принятого закона – определение муниципальных нужд. Именно признание муниципальных нужд как полноценного элемента единых государственных нужд дает возможность расширить сферу применения строительного бизнеса. Ведомственные целевые программы, реализуемые муниципальными образованиями, в большей мере отражают специфику территорий и потребностей, связанных со строительством. В частности, для малых и средних строительных организаций муниципальный заказ зачастую – единственно возможный, и именно его следует рассматривать как основу для «выживания» и развития малых форм строительного бизнеса в сложных конкурентных условиях и тенденции к монополизации строительного рынка.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая