А. Н. Асаул, В. П. Грахов, В. А. Кощеев, В. Е. Чибисов
Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе
Под ред. д. э. н., проф. А. Н. Асаула. — СПб.: «Гуманистика», 2005. — 240 с.
| Предыдущая |
Глава 6. Технологии проведения подрядных торгов
6.3 Сущность муниципального заказа[1]
Переход с начала 90-х годов Российской Федерации к рыночному хозяйству ознаменовал начало эпохи господства конкуренции, без которой саморазвитие экономики невозможно. Именно поэтому одним из первых законов Российской Федерации, регулирующих хозяйственную жизнь общества, стал закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", который был принят в апреле 1991 г.
Особое место в системе рыночной экономики занимает рынок государственных и муниципальных закупок. Указом Президента РФ от 08.1997 г. № 305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», утверждено «Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд». Оно стало первым законодательным актом, кардинально изменившим систему государственных закупок переведя ее на принципы конкуренции. В соответствии с данным положением открытый конкурс стал предпочтительным способом закупок.
Содержание понятия «Государственный заказ», его роль в развитии экономики региона, принципы его формирования, размещения и исполнения достаточно подробно раскрыты авторским коллективом ученых СПбГАСУ Ю.П. Панибратовым, В.С. Смирновым, И.П. Соколовым, С.Р. Тяжетдиновым, В.В. Лебедевым и В.И. Фроловым.[24] В своей работе они отметили – что процесс городского заказа является составной частью бюджетного процесса. Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование государственного заказа есть не что иное, как формирование натурально - вещественной формы расходов бюджета. Из этого утверждения можно сделать вывод, что формирование муниципального заказа есть не что иное, как формирование натурально - вещественной формы расходов муниципального бюджета.
Муниципальный заказ по своему юридическому статусу не является государственным заказом, поскольку муниципальные образования представляют собой не государственную власть, а форму местного самоуправления. Не смотря на это его роль в развитии экономики муниципального образования, принципы его формирования, размещения и исполнения во многом схожи с государственным заказом.
Федеральное законодательство пока не дало единой, четкой трактовки понятия – муниципальный заказ. Поэтому в практических разработках муниципальных образований и субъектов Федерации понятию муниципальный заказ придается самый разнообразный смысл.
Конституцией РФ и федеральным законодательством на местное самоуправление возлагаются обязанности по обеспечению жизненно важных потребностей населения. Являясь юридическим лицом, муниципальное образование обладает его правоспособностью: владеет, пользуется и распоряжается обособленным имуществом, заключает сделки и несет ответственность по ним. От имени муниципального образования и действуя в его интересах, уполномоченные на то Уставом органы местного самоуправления или муниципальные учреждения вступают в многочисленные договорные отношения в качестве заказчиков и потребителей товаров и услуг. Оплата заказов осуществляется из средств местного бюджета. В целом ряде случаев муниципальное образование в части, оплачиваемой из средств местного бюджета, выступает созаказчиком услуг, предоставляемых коммерческими организациями населению. Набор и объем заказываемых товаров и услуг ограничивается размером местного бюджета, утвержденного представительным органом и доведенного до населения через СМИ.
Таким образом, муниципальный заказ можно определить, как поручение хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования, связанных с реализацией законодательно установленных предметов ведения местного самоуправления, и оплачиваемую из средств соответствующих расходных статей местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов.[118]
Как уже было указано ранее отсутствие Федерального Закона" О муниципальном заказе" и возложение разработки правил проведения открытого конкурса на представительные органы местного самоуправления привело в практических разработках муниципальных образований и субъектов Федерации к приданию самого разнообразного смысла не только понятию муниципальный заказ но и важнейшим элементам всей инфраструктуры рынка муниципальных закупок, а также разработке самых невероятных, искаженных и усеченных процедур проведения конкурсного отбора исполнителей муниципального заказа.
Целью проведения подобного конкурса является создание видимости активной деятельности по внедрению в практику более эффективных экономических форм и методов хозяйствования. Фактически были отобраны «нужные» подрядчики для выполнения всего объема капитальных работ муниципального образования на 2004 год и у чиновников отпала необходимость в разработке конкурсной документации, организации и проведении конкурсов обеспечивающих удовлетворение муниципальных нужд с минимальными затратами бюджетных средств.
Муниципальный заказ как и государственный заказ в своем движении проходит три стадии: формирование, размещение и исполнение.
Комплекс мероприятий, проводимых органами и должностными лицами местного самоуправления, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств с целью формирования и утверждения сводного перечня муниципальных нужд на предстоящий финансовый год, называется процессом формирования муниципального заказа.
Комплекс мероприятий, проводимых органами и должностными лицами местного самоуправления, заказчиками муниципального заказа, организаторами конкурсов и конкурсными комиссиями с целью поиска наилучшего исполнителя муниципального контракта называется процессом размещения муниципального заказа.
Взаимные действия заказчика муниципального заказа и поставщика (подрядчика, исполнителя) с момента заключения муниципального контракта до прекращения обязательств между сторонами называется процессом исполнения муниципального заказа.
Алгоритм процесса муниципального заказа можно представить следующим образом (рис 6.6).
Определение заказчиками своих нужд производится в следующей последовательности.
Комитет финансов составляет прогноз доходной части бюджета, рассчитывает и направляет распорядителям бюджетных средств контрольные цифры расходной части бюджета.
Распорядители совместно с получателями бюджетных средств составляют перечни муниципальных нужд и направляют в комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования
Комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования обобщает перечни муниципальных нужд, составляет проект сводного перечня муниципальных нужд и представляет его для рассмотрения представительным органом муниципального образования и утверждения главой администрации.
После принятия сводного перечня муниципальных нужд представительным органом муниципального и утверждения главой администрации он становиться обязательным для исполнения для всех органов и должностных лиц местного самоуправления.
Заказчики муниципального заказа назначаются постановлением (распоряжением) главы администрации муниципального образования по представлению комитет ответственный за экономическую политику из состава структурных подразделений администрации либо муниципальных учреждений, муниципальных предприятий являющихся распорядителями (получателями) бюджетных средств и имеющих потребность в товарах (работах, услугах).
Заказчики муниципального заказа выбирают определенный способ закупки, учитывая следующие факторы: времени (срочность закупки); состояние рынка товара, закупаемого для муниципальных нужд; объем закупаемой продукции; эффективность проведения конкурса (сопоставление затрат с результатами).
Выбор способа закупки продукции в зависимости от факторов и условий закупки можно представить в виде таблицы (табл. 6.3).
Таблица 6.3 – Факторный выбор способа закупки
|
Факторы |
Условия закупки |
Способ закупки |
|
Срочность |
1. Экстренная закупка 2. Плановая закупка |
Единственный источник Открытый конкурс |
|
Состояние рынка закупаемой продукции |
1.Монопольный поставщик 2.Ограниченный круг поставщиков 3. Развитый рынок |
Единственный источник Закрытый конкурс Открытый конкурс |
|
Объем закупки |
1. До 2000 МРОТ 2.Более 2000 МРОТ |
Запрос ценовых котировок Закрытый конкурс Открытый конкурс |
|
Расходы на конкурсные процедуры |
1. Сопоставимы с объемом закупки 2. Незначительны в сравнении с объемом закупки |
Закрытый конкурс Открытый конкурс |
При выборе способа закупок запросом ценовых котировок – запрос ценовых котировок производится не менее чем у трех поставщиков. В случае, когда после соответствующего запроса установлено, что только два поставщика будут рассматриваться в качестве кандидатов на поставку требуемой продукции, запрос направляется этим поставщикам. Каждый поставщик, которому направляется запрос ценовых котировок, должен быть проинформирован о том, включаются ли в стоимость продукции расходы на транспортировку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и других обязательных платежей.
Каждый поставщик вправе представить только одну ценовую котировку, которая не может быть в последствии изменена. Между заказчиком и поставщиком не проводится никаких переговоров в отношении ценовой котировки, представленной данным поставщиком.
Выигравшим признается поставщик, который представил самую низкую ценовую котировку, удовлетворяющую потребностям заказчика.
Заказчик вправе размещать заказы на закупки продукции у единственного источника в порядке и в сроки определенные положением «О муниципальном заказе» муниципального образования в следующих случаях: если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции, в связи с чем применение иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно с учетом затрат времени; если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена; если проведенный с соблюдением всех норм и правил конкурс не состоялся.
Процедура проведения конкурсов достаточно трудоемка и занимает промежуток времени от 1 до 2 месяцев. Одновременно провести большое количество конкурсов невозможно. Поэтому у заказчиков муниципального заказа возникает необходимость в планировании проведения процедур закупок. Отсутствие планирования закупок приводит к несоблюдению законодательно установленных сроков конкурсных процедур, отказам заказчиков от проведения конкурсов и как следствие закупками продукции у единственного источника, которые не приводят к экономии бюджетных средств. Поэтому для получения экономического эффекта от закупочной деятельности необходимо разрабатывать тщательный поквартальный план закупок на планируемый год.
Организатором конкурса может быть заказчик муниципального заказа, однако на первой стадии формирования культуры размещения муниципального заказа, пока недостаточно квалифицированных кадров и нет практического опыта проведения конкурсов, а также в связи с относительно небольшим количеством лотов более целесообразно поручить проведение всех конкурсов муниципального образования одному муниципальному предприятию (единой службе заказчика) либо одной коммерческой организации.
Одной из наиболее важных и ответственных задач организатора конкурса является разработка конкурсной документации.
Конкурсная документация состоит из следующих основных документов: задания на исполнение муниципального контракта; условий и порядка проведения конкурса; критериев и порядка оценки квалификации претендентов согласно пункту; проекта муниципального контракта; формы оферты на выполнение муниципального контракта на условиях заказчика.
Конкурсная документация передается в комплекте претенденту после перечисления им взноса.
Конкурсная документация хранится в течение трех лет со дня проведения конкурса в архиве администрации муниципального образования.
После разработки конкурсной документации организатор конкурса на основании анализа фактора – расходы на конкурсные процедуры (табл. 1) принимает решение о выборе способа закупки: открытый конкурс; закрытый конкурс.
При выборе способа закупки открытым конкурсом помещает объявления о конкурсе в СМИ.
При выборе способа закупки закрытым конкурсом выбирает участников конкурса и направляет им уведомления о проведении конкурса.
Еще одним важным элементом размещения муниципального заказа возложенным на организатора конкурса является процедура сбор и регистрация заявок.
Заявка на участие в конкурсе оформляется в письменном виде, скрепляется подписью и представляется в запечатанном конверте в порядке и способом, которые указаны в конкурсной документации. Организатор конкурса по запросу поставщика выдает ему расписку с указанием даты и времени получения заявки.
Для размещения муниципального заказа в муниципальном образовании создается постоянно действующая конкурсная комиссия.
Персональный состав конкурсной комиссии и ее председатель утверждаются постановлением главы администрации муниципального образования. В состав комиссии в обязательном порядке включаются: заместители главы администрации муниципального образования, курирующие бюджетные учреждения и муниципальные предприятия, финансируемые из городского бюджета; депутаты представительного органа местного самоуправления (по согласованию); представители финансовых, экономических и других структурных подразделений администрации муниципального образования.
Конкурсная комиссия осуществляет свою деятельность на основании утвержденного представительным органом местного самоуправления положения.
Основными задачами конкурсной комиссии являются:
- обеспечение процедуры вскрытия конвертов, с предложениями участников конкурса заключить договор на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг на условиях, определенных в конкурсной документации;
- проведение квалификационного отбора и принятия решения о дальнейшем участии в конкурсе данного участника конкурса;
- уведомление проигравших участников конкурса.
Если после процедуры квалификационного отбора не осталось участников конкурса либо остался один участник конкурса, то конкурс считается не состоявшимся и заказчик размещает заказы на закупки продукции у единственного источника.
Если после процедуры квалификационного отбора остались два и более участников конкурса, то по результатам анализа квалификационной документации определяется победитель конкурса.
Если после процедуры квалификационного отбора и анализа квалификационной документации два участника конкурса набрали одинаковое максимальное из всех количество баллов (голосов), то победитель конкурса определяется запросом ценовых котировок у этих двух участников конкурса.
Победитель конкурса в течении пяти дней должен заключить муниципальный контракт который определяет права и обязанности заказчика и поставщика (подрядчика) по закупке продукции для муниципальных нужд, а также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципального контракта.
Основанием для заключения муниципального контракта является протокол конкурсной комиссии, которым определяется поставщик.
Муниципальным контрактом предусматриваются конкретные сроки исполнения обязательств и конкретный поставщик продукции, закупаемой для муниципальных нужд (подрядчик на выполнение работ, оказание услуг).
Муниципальным контрактом предусматривается обязательная уплата неустойки в случае нарушения поставщиком (подрядчиком) условий данного контракта.
Заказчик муниципального заказа обязан вести реестр муниципального заказа, в котором должны быть отражены следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ, услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.
Контроль за полнотой и правильностью ведения реестра муниципального заказа осуществляет комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования.
Заказчик муниципальный заказа осуществляет контроль за исполнением поставщиком муниципального контракта без вмешательства в его хозяйственную деятельность.
Порядок организации контроля и учета выполнения муниципального контракта.
Заказчики муниципального заказа:
- для организации текущего контроля исполнения условий контрактов своевременно назначают должностных лиц, несущих персональную ответственность за организацию и ведение текущего контроля;
- определяют порядок взаимодействия сторон договора (муниципального контракта);
- обеспечивают соблюдение правил сдачи-приемки продукции и правил оформления отчетных документов в соответствии с действующим законом, правилами, инструкциями и условиями контракта;
- систематически осуществляют контроль за работой лиц, ответственных за приемку продукции по количеству и качеству;
- при возникновении спора с поставщиком по поводу несоответствия качества поставляемой продукции условиям контракта привлекают независимых экспертов;
- обеспечивают своевременное составление и оформление расчетных и иных документов (актов сверки, приемки, исполнения и т.д.), а также формирование комиссий (рабочих, приемочных и т.д.);
- обеспечивают оперативное доведение до комитета ответственного за экономическую политику муниципального образования информации о ходе выполнения муниципального контракта сторонами и несут ответственность за ее достоверность.
Комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования:
- обеспечивает ведение единого банка данных об исполнении контрактов;
- разрабатывает проекты нормативных документов и методических материалов, определяющих порядок взаимодействия заинтересованных сторон и обмена оперативной информацией;
- ежеквартально обобщает результаты деятельности муниципальных заказчиков, участвует в распространении передового опыта;
- проводит выборочный контроль исполнения заключенных контрактов, готовит предложения главе администрации муниципального образования о принятии мер к лицам, виновным в нарушении условий контрактов.
Представительный орган местного самоуправления осуществляет контроль за использованием бюджетных средств, предназначенных для выполнения муниципального заказа на основании предоставляемых ежеквартально комитет ответственным за экономическую политику муниципального образования сведений о выполненных муниципальных заказах, финансирование которых проводилось в рамках заключенных контрактов.
Таким образом, процедуру формирования, размещения и исполнения муниципального заказа можно назвать процессом муниципального заказа, который, должен являться составной частью бюджетного процесса муниципального образования.
[1] Материал подготовлен к.э.н. Иванов С.Н
| Предыдущая |