А. Н. Асаул, В. П. Грахов, В. А. Кощеев, В. Е. Чибисов
Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе
Под ред. д. э. н., проф. А. Н. Асаула. — СПб.: «Гуманистика», 2005. — 240 с.
| Предыдущая |
Глава 5. Совершенствование организации подрядных торгов (конкурсов) в регионе
5.1 Пути совершенствования методического обеспечения организации подрядных торгов (конкурсов)
Важной задачей развития регионального заказа является совершенствование его нормативно-правовой базы. Основные проблемы в этой сфере проанализируем на примере Удмуртской Республики. Удовлетворение региональных потребностей в товарах, работах и услугах - сложный и многосторонний юридический процесс с комплексом самых разных отношений между заказчиками и исполнителями по государственным контрактам, между заказчиками и финансовым органом, исполняющим бюджет и т.п.
В целом, законодательство о государственных закупках - это комплексная подотрасль законодательства. Причем нормативно-правовые акты в сфере государственных закупок принимаются как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъекта РФ. Однако их соотношение может существенно различаться.
Например, возникающие при государственных закупках гражданско-правовые отношения могут регулироваться только федеральным законодательством, так как статья 72 Конституции Российской Федерации относит гражданское законодательство к федеральной компетенции.
Напротив, Бюджетный кодекс устанавливает, что отношения, связанные с государственными контрактами, регулируются федеральными законами, а также законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.
При этом федеральный закон от 06.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров и выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» в отношении региональных закупок не применяется, так как касается исключительно федеральных нужд, а не нужд субъектов Федерации. Статья 1 этого закона ограничивает сферу его действия проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд. Статья же 2 закона определяет государственные нужды как потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования.
Федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие государственные закупки, характеризуются существенными противоречиями. Это отрицательно сказывается на состоянии рынка государственных закупок.
В качестве примера рассмотрим правила, касающиеся проведения квалификационного отбора. В Положении «Об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд» нормы, регулирующие квалификационный отбор, расположены в части, устанавливающей общие правила. Из этого следует, что предварительная квалификация проводится при размещении государственного заказа не только на открытом и закрытом конкурсе, но и посредством внеконкурсных процедур закупок.
Если же обратиться к Гражданскому кодексу, то в нем предварительная квалификация упоминается исключительно в отношении проведения открытого конкурса (абзац 2 пункт 3 статьи 1057). Иные способы закупок, в том числе закрытый конкурс, не обусловлены соблюдением данной процедуры.
Другая проблема возникает при изменении условий конкурса или его отмене. Согласно Положению, заказчик вправе в любое время изменить условия конкурса, внеся изменения и дополнения в конкурсную документацию, или отменить его, отклонив все заявки. Однако согласно статье 1058 Гражданского кодекса, конкурс может быть отменен без последствий для организатора торгов только в течение первой половины срока его проведения. В этот же срок разрешается изменять и его условия.
Еще одно противоречие между нормами Гражданского кодекса и Положения касается формы обеспечение обязательств участников конкурса. В этом качестве Гражданский кодекс называет задаток, а Положение - залог-поручительство и банковскую гарантию.
Наконец, Положение ничего не говорит о необходимости установления начальной цены конкурса. Вместе с тем, сравнительно недавно в практику проведения конкурсов уже вошло применение статьи 448 Гражданского кодекса, в соответствии с которой заказчики стали предусматривать в качестве одного из условий максимальную начальную цену конкурса
Основным региональным нормативно-правовым актом, регламентирующим государственные закупки Удмуртской Республики, является бюджет. Он устанавливает основные принципы правовых и экономических отношений, возникающих при покупке и поставке товаров, также проведении работ и предоставлении услуг за счет бюджета, внебюджетных фондов и заемных средств, привлекаемых под поручительство Удмуртской Республики.
Необходимо, чтобы в соответствии с бюджетом, любое лицо имеет право подать одновременно в адрес всех государственных заказчиков Удмуртской Республики предложение о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, а взамен получает гарантию, что его предложение в обязательном порядке будет рассматриваться конкурсными комиссиями по размещению государственных заказов. Вместе с тем в системе государственного заказа Удмуртской Республики должны быть привилегированные участники.
Так, правительством Удмуртской Республики должна реализоваться концепция поощрения местных производителей путем размещения государственного заказа у предприятий, состоящих на учете в Государственной налоговой инспекции по Удмуртской Республике.
В соответствии с бюджетом Удмуртской Республики, необходимо не допускать приобретение продукции по контрактам с внешними поставщиками, за исключением случаев, когда внешние поставщики гарантируют закупку продукции, произведенной в Удмуртской Республике, на условиях взаимных поставок, когда производство аналогичных видов продукции в Удмуртской Республики невозможно, а также когда ценовые характеристики продукции внешних поставщиков не менее чем на 15 % ниже соответствующих показателей республиканских поставщиков (при наличии экспертного заключения о невозможности использования заказчиком аналогичной продукции республиканского поставщика).
Установленный частью проектируемого бюджета статьи запрет не распространяется на внешних поставщиков при условии, что стоимость приобретаемых у них Удмуртской Республикой товаров соответствует цене договоров, заключаемых ими на приобретение продукции республиканских поставщиков.
Предоставление местным производителям ценовых преференций в виде надбавок к цене контракта за счет средств регионального бюджета является одним из методов «разумного протекционизма».
При этом основным источником преференций за счет регионального бюджета (бюджетным ограничением преференций) являются будущие налоговые и другие поступления в городской бюджет от роста производства и реализации поставщика за счет выполнения данного контракта. Преференция ведет к увеличению показателя объема реализации продукции у поставщика и соответственно увеличивает отдельные элементы его налогооблагаемой базы.
Однако преференции имеют не только положительный эффект, но и отрицательный. Противниками предоставления преференций местным производителям выдвигается довод, что она является убыточной для бюджета. Слишком большие льготы могут увеличить дефицит местного бюджета, т.к. рост его расходной части не будет компенсирован дополнительными налоговыми поступлениями от увеличения производства.
Наряду с этим установление преференций местным производителям может подрывать единое экономической пространство Российской Федерации и вести к сужению; межрегионального сотрудничества. Поэтому разумный протекционизм по отношению к промышленным предприятиям должен базироваться:
- на интегрированном расчете суммарной стоимости производимой продукции с учетом неизбежных затрат; бюджета на выплату пособий по безработице, содержанию социальной инфраструктуры, а также с учетом уменьшения налоговых поступлений и сокращения денежной массы в торговом обороте города;
- на возможности использования бартерных поставок городских промышленных предприятий в счет наполнения городского заказа, на основе выдачи свидетельств о зачете налогов или платежей городским предприятиям-монополистам;
- на инвестировании в развитие резидентного производства с использованием возможностей городского заказа.
Возникает вопрос, нарушается ли при этом антимонопольное законодательство. На наш взгляд, нормы, содержащиеся в бюджете, устанавливают общие для всех государственных заказчиков Удмуртской Республики правила учета экономической целесообразности производства закупок в условиях проведения конкурсного отбора поставщиков. Они представляют из себя перенесенные на уровень субъекта Федерации требования пункта 4 статьи 3 закона Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.94 №60-ФЗ в части, определяющей экономическую целесообразность приобретения продукции.
Необходимость такого законодательного регулирования обусловлена тем, что экономические расчеты при региональных государственных закупках не могут считаться достоверным без учета возвратности либо невозвратности части уплаченных сумм в бюджет региона.
Таким образом, статья «нетто» затрат бюджетных средств и является, по своей сути, директивным указанием необходимости отказа при осуществлении закупок продукции от оценочных критериев, основанных на использовании «брутто» затрат бюджетных средств. Это не может считаться ограничением конкуренции, поскольку является объективным фактором, одинаково действующим на всех участников процесса закупок, таким же как, например, транспортные расходы.
Отметим также, что в соответствии с законом г. Москвы «О городских государственных заказах», в конкурсах на выполнение государственных заказов могут принимать участие как иностранные участники, так и производители из других российских регионов. Первые - в том случае, если их продукция не производится в Москве, вторые - если их продукция будет дешевле продукции московских производителей более чем на 10 %1.
Как свидетельствует мировой опыт, во многих рыночных странах существуют законодательные нормы, содержащие требования предоставлять преференции местным производителям. Например, в США в законодательстве 20 штатов при размещении государственных контрактов штата путем открытых торгов для местных предприятий предусматриваются пятипроцентная преференция. Кроме того, власти каждого штата стремятся привлечь федеральные контракты для «своих» предприятий. В Германии органы земель дают региональные преференции для размещения контрактов среди местных компаний.
Наряду с преференциями местным производителям, в системе государственного заказа Удмуртской Республики возникают проблемы и с механизмом квотирования.
Так, при разработке конкурсной документации и проведении конкурсов организаторы торгов (государственные заказчики) Удмуртской Республики должны руководствовать постановлением правительства Удмуртской Республики, в котором должны быть определены квоты и льготы отдельным категориям предприятии Удмуртской Республики - на участие в республиканском заказе:
70 % - для участия на общих основаниях;
5 % - для предприятий малого и среднего бизнеса;
5 % - для Всероссийского общества глухих и Всероссийского общества слепых;
5 % - для научно-производственных организаций, предлагающих передовые научно-технические и интеллектуальные разработки, не имеющие массового производства;
15 % - для пенитенциарных учреждений Удмуртской Республики.
Наряду с этим в бюджете Удмуртской Республики должна быть установлена пятипроцентная квота для предприятий Всероссийского общества глухих и Всероссийского общества слепых.
Механизм реализации установленных квот предлагает следующую последовательность действий:
1. Определяется потребность соответствующей номенклатуры продукции.
2. Составляется конкурсная документация, в которой весь объем данной продукции разбивается на лоты в соответствии с квотами. При этом 70 % объема продукций объединяется в лот для участия в конкурсе на общих основаниях.
3. Предприятия подают заявки на участие в конкурсе с указанием лотов, на которые они претендуют, причем одно и то лее предприятие может претендовать как на лот своей группы, так и на общий лот.
4. Итоги подводятся по каждому лоту отдельно. Цена победителя в квотированных лотах должна быть сопоставима с ценой победителя общего лота.
5. При отсутствии претендентов на квотированный лот, данный лот присоединяется к общему лоту.
6. Квоты и льготы должны найти отражение в приглашениях к участию в конкурсах на закупку продукции для государственных нужд, в информационных картах подробно разъяснены в инструкциях по оценке поступающих предложений.
Если обратиться к мировому опыту, то в ряде стран; определенной категории лиц также предоставляются льготы. Например, в Германии при подаче заявок мастерскими инвалидов и слепых устанавливаются дополнительные льготы в 6% при заказе суммой до 5 тыс. марок с постепенным уменьшением до 0,5% при сумм свыше 1 миллиона марок. Практически во всех странах государственные закупки используют как средство поддержки малого бизнеса.
В практической деятельности российских регионов наиболее отработан именно механизм поддержки малого бизнеса в процессе регионального государственного заказа. При размещении республиканского заказа предпринимателям сферы малого бизнеса должно достаться 15 % республиканского. По данным Департамента поддержки и развития малого предпринимательства правительства Москвы, после проведения конкурсов на размещение городского заказа доля малых предприятий из числа выигравших торги составила 21,1 %. Это выше, чем положенные по квоте 15 %.Однако в деньгах малым предприятиям Москвы досталось всего 6,1 % полной стоимости городского заказа Москвы, который составляет порядка 30 млрд. рублей. Сейчас рассматривается вопрос о возможности объединения малых предпринимателей Москвы в ассоциации для выполнения крупных республиканских заказов.
Квота для малых предприятий, например, Республики Коми составляет 15 %. Правда, по данным Комитета по поддержке и развитию предпринимательства правительства Республики Коми, реально малые предприятия и частные предприниматели получают не более 7 % госзаказа. Сейчас силами правительства разрабатывается программа создания малых предприятий, которые будут производить товары и услуги в регионе1.
Анализируя закон «О заказе Санкт-Петербурга», нельзя обойти стороной тот факт, что под заказом Санкт-Петербурга понимается сводный перечень государственных и городских нужд Санкт-Петербурга (абзац 6 статьи 1 закона). Однако с учетом того, что законом предусмотрены конкурсные комиссии, контрольная комиссия заказа Санкт-Петербурга и другие комиссии, становится понятным, что законодатель этим намерен ввести дополнительные гарантии эффективного расходования средств городского бюджета.
По аналогии все государственные заказчики Удмуртской Республики должны быть объединены едиными целями и работают в пространстве республиканского бюджета. Тем самым они являются не просто совокупностью органов и организаций, а объединены в систему заказа. Любая же социально-экономическая система для своего развития должна иметь организующее начало - орган управления.
В целом проведенный в настоящей монографии анализ государственных закупок на примере Удмуртской Республики позволяет сделать следующие выводы:
- целенаправленная и планомерная работа по внедрению и развитию регионального государственного заказа требует адекватных организационных структур. Причем их становление и развитие происходит «от простого - к сложному»;
- формируется устойчивая тенденция повышения значимости регионального государственного заказа в процессе разработки и исполнения бюджета субъекта Федерации, в проведении региональной социально-экономической промышленной и инвестиционной политики;
- нормативно-правовая база регионального государственного заказа характеризуется существенными недостатками и нуждается в дальнейшем развитии по линии как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Федерации.
| Предыдущая |