Е.М. Кузнецова
Местное самоуправление и социальная работа
Конспект лекций. Омск. Издательство ОмГТУ 2010.
| Предыдущая |
РАЗДЕЛ I. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМУПРАВЛЕНИЯ
Тема 1. Теоретические основы местного самоуправления
1.2. Теоретические концепции и зарубежные модели местного самоуправления
Несмотря на то, что местное самоуправление в разных формах (полисы, сельские, городские общины) существовало уже в период античности и средневековья, первые концепции местного самоуправления были сформулированы лишь в начале XIX века. Каждая теория по-своему объясняла природу и сущность местного самоуправления. К основным относятся теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория самоуправления.
В основе теории свободной общины (или теории естественных прав общины) лежали идеи теории естественных прав: община рассматривалась как носитель естественных и неотчуждаемых прав, в частности права на самостоятельное управление делами общины. Так как община исторически сформировалась раньше государства, последнее не должно ущемлять права общины. С точки зрения этой теории, община, по сути, выступала как независимый от государства субъект.
Общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления) также рассматривала общину как независимую от государства, имеющую свои интересы, однако природа местного самоуправления усматривалась в осуществлении общиной хозяйственной функции. Такой подход, с одной стороны, не позволяет разделить местное самоуправление с хозяйствующими субъектами, с другой – собственно общинные дела и дела, переданные государством общине (дороги, медицина, образование и т.п.). Эти вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства в целом.
Согласно государственной теории самоуправления, местное самоуправление является формой организации местного государственного управления. Государственная власть наделяют муниципалитеты полномочиями, местное самоуправление осуществляется выборными представителями местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Местные вопросы имеют ту же природу, что и государственные. Целесообразность в передаче отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень обусловлена большей заинтересованностью местной власти в решении этих вопросов, а, следовательно, в более высокой эффективности управления.
Основы представлений о местном самоуправлении, разработанные в XIX веке в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и др., легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом. Так, муниципальное управление рассматривается как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.
Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления (иногда рассматривается как государственно-общественная теория, разделяется многими современными учеными). По этой теории муниципальные органы должны действовать как инструмент государственной администрации, поскольку в процессе осуществления определенных управленческих функций выходят за рамки местных интересов.
В рамках теории социального обслуживания основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Поэтому в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.
Наряду с перечисленными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции. Эти концепции исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления. Она рассматривается как один из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Важнейшие различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как способ формирования органов местной власти; характер их взаимоотношений с центральной властью; объем и содержание дел, подведомственных муниципальным структурам.
Двойственная природа местного самоуправления – его основная сущностная черта. Она находит свое проявление практически во всех современных муниципальных системах. В то же время сочетание общественных и государственных начал в каждой конкретной системе местного самоуправления специфично. Мировая практика свидетельствует о преобладании либо одних, либо других признаков. Это приводит к дроблению муниципальных систем как минимум на два противоположных лагеря. В связи с чем можно говорить о следующих современных моделях местного самоуправления.
Под моделью местного самоуправления понимается форма организации местной власти, воплощающая в себе наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающая в качестве их типичного представителя. В мировой практике принято различать англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую модели местного управления. Эта классификация базируется на взаимоотношениях местных органов между собой и с вышестоящими властями.
В рамках англосаксонской модели (модель автономного местного самоуправления), получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и многих других странах, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно, в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Муниципалитеты действуют в пределах своих полномочий, т.е. совершают действия, лишь прямо предписанные законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом не имеющими силы. Уполномоченные центрального правительства на местах отсутствуют, контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем: через центральные министерства и через суд.
Континентальная модель (модель наблюдаемого местного самоуправления) местного самоуправления принята в большинстве стран мира: Европа, Латинская Америка, Ближний Восток, франкоязычная Африка. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. На местном уровне работают специальные уполномоченные правительства, которые осуществляют контроль над органами местного самоуправления. В основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления зачастую лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера. Местное самоуправление в ряде стран (Германия, Австрия, Япония и др.) сходно с обеими моделями и обладает при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о смешанных формах управления на местах. Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которая в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще к компетенции субъектов федерации. Местное самоуправление формируется, как правило, в низовом звене – город, район, поселок. Соотношение различных форм местного самоуправления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом и правовой системой.
| Предыдущая |