М.Л. Калужский, А.Р. Сараев
Экономика Западной Сибири: Омская область
Учебное пособие – М.: ФГАУ ГНИИ ИТТ “Информатика”, 2012. – 697 с. – Свид. № 76688/06-2012.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Глава II. Территориальные особенности Омской области

§6. Политико-экономические особенности

Политическая ситуация в регионе определяется прежде всего состоянием “умов” граждан. В современной России предпринимательство относится к числу достаточно новых видов деятельности. Поэтому восприимчивость населения к социальным нововведениям и к экономическим реформам является составной частью инвестиционного климата территории. Такая склонность проявляется в политических предпочтениях населения, “оппозиционной” или “реформаторской” его настроенности.

Другая составная часть политической ситуации - структура и влиятельность региональных элит, их политическая ориентация и способность контролировать общественно-экономическую ситуацию. Взаимодействие этих двух частей формирует устойчивость политической ситуации и инвестиционного климата территории.

Определяющее значение для привлечения инвестиций имеет стабильность и предсказуемость политической ситуации. Неустойчивость обстановки, неопределенность политических предпочтений населения, слабость региональной элиты, борьба за передел власти и сфер влияния ухудшают инвестиционный климат региона, ставят его в зависимость от трудно прогнозируемых факторов и условий. Результаты избирательных кампаний в России в 1989-98 г.г. позволяют выделить три большие группы регионов, отличающихся по политическим предпочтениям электората.

1. “Красный пояс” оппозиционных регионов образует 21 регион с численностью избирателей 27 млн. человек. Эта группа в основном состоит из аграрных и аграрно-индустриальных регионов:

-  на Северном Кавказе - Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, Адыгея;

-  в Центральном Поволжье - Марий Эл, Башкортостан, Саратовская, Ульяновская области;

-  в Центральном Черноземье и вдоль западной границы РФ - Белгородская, Брянская, Калужская, Курская, Орловская, Псковская, Смоленская, Тверская области;

-  на юге Сибири и Дальнего Востока - Республика Алтай, Алтайский край, Амурская, Читинская области.

Оппозиционные регионы обладают пониженным инновационным потенциалом. Тем не менее, консерватизм юга России не означает отрицательного отношения к предпринимательской деятельности. Многие южане, особенно в районах с высокоразвитым сельским хозяйством, несмотря на политический консерватизм имеют склонность к предпринимательской деятельности. К примеру, “оппозиционное” население сельской Кубани отличается поразительной предпринимательской активностью, сказавшейся на его благосостоянии. Кроме того, для избирателей оппозиционных регионов характерно:

-  голосование против реформаторских идей и их носителей;

-  устойчивость политических предпочтений;

-  высокая избирательная активность;

-  сильная зависимость от мнения региональной элиты, сохранившейся с конца 80-х годов;

-  обостренное восприятие патриотических идей;

-  повышенная доля сельского населения и пенсионеров;

-  сильная связь городов с сельской местностью и аграрным сектором;

-  небольшая доля мигрантов, оторванных от традиционной культуры.

2. “Реформаторский пояс” инновационных регионов включает тринадцать субъектов Российской Федерации с общей численностью избирателей 29 млн. человек. В его составе выделяются несколько отдельных территорий:

-  Урал - Пермская, Свердловская, Челябинская области;

-  север Сибири - Томская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Таймырский АО;

-  север Дальнего Востока - Камчатская область и Чукотский АО;

-  крупнейшие города европейской части - Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород.

Реформаторские регионы обладают большим инновационным потенциалом в сравнении с южными регионами. Для них характерна неустойчивость политических предпочтений, низкая избирательная активность, ориентация на западные ценности и потребительские стандарты. В северных и “столичных” регионах велика доля мигрантов, предприимчивой молодежи и т.д. Заниматься бизнесом в такой среде предпочтительнее (обороты капитала более высоки), но не проще, чем в “консервативных” регионах.

3. “Неопределенная ориентация” свойственна группе из 55 регионов с неустойчивыми политическими предпочтениями электората. Для них характерно сочетание оппозиционных и реформаторских признаков. Часть из них склоняется к оппозиционным (Бурятия, Удмуртия, Волгоградская, Воронежская области и др.), другая часть – к реформаторским (Красноярский край, Мурманская, Магаданская, Самарская области). Остальные регионы характеризуются колебаниями политических предпочтений населения. Наглядным примером проявления такого рода различий являются президентские выборы 1996 г.

Схожие различия существуют и на внутрирегиональном уровне. В настоящее время эти различия сводятся в основном к политическому противостоянию между “городом” и “селом”. Сеть городов в условиях урбанизированной России образует политический каркас страны. Города определяют политический климат большинства регионов и служат центрами социально-политических и экономических нововведений.

Результаты избирательных кампаний, проходивших с 1989 г., показали, что большие города являются основной реформаторской силой в России. По степени убывания инновационного потенциала и реформаторских настроений города делят на четыре группы:

-  столицы - Москва и Санкт-Петербург;

-  города с населением более 1 млн. человек - Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара, Омск и другие;

-  города с населением от 100 тыс. человек до 1 млн. человек - Краснодар, Псков, Архангельск и другие;

-  города с населением менее 100 тыс. жителей.

Различные городские округа также отличаются друг от друга политическими предпочтениям населения. Достаточно высока внутренняя дифференциация и в г. Омске.

Результаты общенационального голосования 1995-96 г.г. в г. Омске

Источник: Регионы России // CD-ROM. - М.: Гарант-парк, 1998.

Политические предпочтения населения также зависят от “центра” и “периферии” (окраинные и слаборазвитые районы оппозиционнее, чем прилегающие к административному центру территории). Так, на 2-м туре президентских выборов 1996 г. в Азовском немецком национальном районе за Б.Ельцина проголосовало 64,2% избирателей (Г.Зюганов набрал 30,3%). При этом аналогичные показатели Большеуковского района Омской области составили, соответственно, 29,7% за Б.Ельцина и 75,2% за Г.Зюганова.

Одним из факторов внутрирегиональных политических различий является социально-экономическая ситуация. Однако во многих случаях ее воздействие сглажено внешними обстоятельствами, которые тоже необходимо учитывать при оценке инвестиционной привлекательности территорий. Сложившаяся структура политических предпочтений российских избирателей отражает различия в политической культуре населения регионов. Несмотря на динамичность социально-экономических преобразований последних лет, политические предпочтения в большинстве регионов остаются устойчивыми. Это свидетельствует о наличии скрытых факторов территориальной дифференциации российских регионов, влияющих на инвестиционный климат в стране.

В любом случае, тезис “бытие определяет сознание” не только не потерял своей актуальности, но и получил блестящее подтверждение в современных обстоятельствах. Так, политические пристрастия населения регионов чаще всего лежат на стороне реформаторских сил там, где экономика ориентирована на экспортное производство и любое командно-административное вмешательство может негативно сказаться на уровне жизни избирателей.

Однако оппозиционные взгляды населения далеко не всегда сдерживают предпринимательскую активность, как и реформаторская ориентация не гарантирует успеха. Пока речь идет лишь о специализации регионов разного типа: более традиционные консервативные регионы склонны к менее прибыльным, но более надежным сферам предпринимательства, тогда как в реформаторских регионах внедряются более прибыльные, но и более рискованные нововведения.

Региональная элита. В современной политологии региональную элиту принято делить на 8 основных “групп влияния”.

1. Руководители исполнительных органов региона – наиболее влиятельная часть региональной элиты, включающая:

-  глава региональной администрации - президент, губернатор (глава администрации);

-  его заместители;

-  руководители ключевых управленческих структур.

Немаловажное условие для привлечения инвестиций - имидж и личные качества главы исполнительной власти, помогающие отстаивать региональные интересы. Негативное влияние на инвестиционный климат оказывает как консервативность регионального руководства, препятствующая реализации нововведений, так и чехарда региональных приоритетов, отсутствие прогнозируемой экономической политики.

2. Руководители региональных органов федерального подчинения - многие из которых не уступают по влиятельности руководителям регионального уровня. Наиболее влиятельные представители этой группы:

-  Полномочный представитель Президента РФ;

-  региональные структуры “силовых” ведомств (Министерства обороны, МВД, ФСБ);

-  прокуратура;

-  Главное управление Центрального Банка (в республиках - национального банка) и территориальных подразделений Министерства финансов (казначейства);

-  федеральные контролирующие органы (госналогслужба, госторгинспекция, органы стандартизации и метрологии и т.д.).

3. Руководители органов местного самоуправления - быстро растущая “группа влияния”, приобретающая все большее самостоятельное значение. Почти во всех городах и районах местные власти выбраны населением. Во многих случаях именно от местных властей зависит решение практических вопросов инновационной деятельности и предпринимательства.

В последнее время широкое распространение получил конфликт между региональными властями и руководителями органов местного самоуправления (особенно областного центра). Основная причина такого положения заключается в недостаточном разграничении полномочий между органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления, несбалансированности денежных потоков. Однако с вступлением в силу нового Налогового кодекса РФ налоговые источники местного самоуправления значительно сократились и его влияние постепенно снижается.

4. Депутаты законодательных органов власти региона. Влияние законодательных органов на инвестиционный климат регионов сильно различается. Председатель законодательного органа, как член Совета Федерации[15], обычно на порядок влиятельнее остальных депутатов. Влияние других депутатов зависит от их личных качеств, неформальных связей, структур, с которыми они связаны и т.п. Кроме того, большое значение имеет то, какой комитет Законодательного Собрания тот или иной депутат возглавляет (например, комитет по собственности).

5. Депутаты Государственной Думы от региона - неоднородная группа, как по своим реальным возможностям, так и по степени участия в делах региона. Ее состав как правило, не превышает 7-10 человек. Однако некоторые из них могут оказаться чрезвычайно эффективными представителями интересов региона в федеральном центре[16].

6. Руководители крупнейших предприятий – в последнее время лишились былого влияния из-за кризисного состояния многих предприятий и растущей зависимости от местных администраций. Сохранил позиции лишь высший менеджмент крупных экспортоориентированных компаний, а также региональных предприятий-монополистов (подразделения РАО “ЕЭС России”, “Газпром”, “Росвооружения” и др.). При оценке их роли учитывается:

-  время пребывания в должности и на предприятии;

-  форма собственности предприятия;

-  распределение контрольного пакета акций;

-  доля акций, приобретенная или контролируемая руководством предприятия;

-  экономическое положение предприятия;

-  степень зависимости от разного рода дотаций и государственной поддержки;

-  доля продукции, поставляемой на экспорт;

-  связи с региональными и федеральными структурами и т.д.

7. Руководители и владельцы крупных финансовых и коммерческих структур - контролируют основные финансовые потоки в регионе и поэтому пользуются растущим влиянием. Сюда входят руководители высшего звена и владельцы контрольных пакетов акций коммерческих банков, руководители филиалов банков общенационального значения, высший менеджмент и основные акционеры коммерческих (особенно внешнеторговых) компаний. Их влияние зависит как от финансовых показателей, так и от уровня неформального взаимодействия с региональными и иногда федеральными органами государственной власти.

8. Руководители и владельцы средств массовой информации - главные редакторы и владельцы региональных (местных) газет, телестудий, радиостанций, ведущие журналисты и обозреватели и т.д. пользующиеся растущим влиянием в регионах. Монополизация местных СМИ - худший вариант для предпринимательского климата территорий. В том, что отдельные СМИ проводят линию определенных деловых кругов, нет ничего предосудительного только тогда, когда и другие круги могут донести до населения свою точку зрения (например, по крупному инвестиционному проекту или законодательном акту).

Важнейшим фактором благоприятного инвестиционного климата в регионах служит способность политической и деловой элиты контролировать общественно-экономическую ситуацию. В связи с этим особое значение приобретает структура региональной элиты:

моноцентричная - с одним центром реального влияния,

полицентричная - с конкурирующими центрами влияния.

В настоящий момент лишь в 20 регионах Российской Федерации местная элита представляет единую группу: республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Марий Эл, Саха (Якутия), Ингушетия, Татарстан, Северная Осетия-Алания и другие. Кроме того, определенная сплоченность местных элит свойственна регионам, расположенным в восточной части страны и в “красном поясе” (Хабаровский край, Камчатская, Иркутская, Омская, Орловская, Пензенская, Липецкая, Ростовская, Ульяновская области и др.).

В число регионов с полицентричной элитной структурой входит около 40 субъектов Федерации, где местная власть лишь частично влияет на поведение избирателей и ситуацию в регионе. Это Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Мордовия, Красноярский край, Архангельская, Кемеровская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Оренбургская, Пермская, Томская и Ярославская области, Санкт-Петербург, Корякский, Ненецкий, Эвенкийский округа и др.

При характеристике сплоченности региональных элит важно учитывать взаимоотношения различных ветвей власти и исполнительных органов различного уровня. В ряде субъектов РФ существуют противоречия во взаимоотношениях между органами исполнительной власти и городским самоуправлением. Такая ситуация наблюдается в Воронежской, Нижегородской, Пермской, Томской и других областях. В ряде регионов существуют “нестоличные центры сепаратизма” (обычно - крупные промышленные центры), например, в Вологодской, Архангельской, Псковской областях и др.

В России есть и так называемые “матрешечные” регионы, в состав которых входит несколько автономных округов:

-  Тюменская область (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа),

-  Красноярский край (Таймырский и Эвенкийский округа),

-  Иркутская область (Усть-Ордынский Бурятский округ) и др.

В ряде таких регионов имеется скрытое противостояние или открытый конфликт областных (краевых) властей и органов власти и управления автономных округов, являющихся самостоятельными субъектами Федерации. В некоторых субъектах РФ существуют противоречия также между органами законодательной и исполнительной власти.

Тенденции развития политической ситуации в регионах. Во 2 половине 1990-х г.г. в России прошло серьезное обновление региональной элиты. Почти половина глав исполнительной власти заняли посты не ранее конца 1995 г., в том числе около 30 - выиграв выборы в 1996-97 г.г. Гораздо слабее кадровые перемены затронули районные и городские администрации. На муниципальных выборах обычно выигрывали действующие главы администраций.

Однако сама структура региональной элиты после выборов практически не изменилась. В ней по прежнему доминируют представители старой управленческой школы, которые условно поделились на “партию власти” и “оппозицию”. Смена власти чаще всего означала восстановление позиций прежних руководителей или вытеснение первого и второго эшелона номенклатуры третьим ее эшелоном. В то же время в региональную элиту все чаще прорываются представители “второй волны” региональных лидеров (если “первой волной” считать руководителей, пришедших в 1991 г.), включающие:

а) управленцев, не принадлежащих к прежней партийно-хозяйственной номенклатуре;

б) хозяйственников с предпринимательским уклоном или просто предпринимателей;

в) оппозиционеров, не связанных с номенклатурой (обычно национал-патриотов).

Пока представителей “второй волны” среди региональных лидеров немного, но они все чаще заявляют о себе на выборах, хотя выиграть удается немногим. Такие люди привносят в региональную политическую обстановку непредсказуемость, резко отличаясь от коммунистов и представителей “партии власти”.

Обновление региональной элиты ведет к переделу власти в интересах победивших на выборах группировок. Однако глубину кадровых изменений не следует преувеличивать: губернаторские выборы отнюдь не всегда являются войной противостоящих, близких по силе групп. Как правило, группа одна - действующая администрация и связанные с ней экономические структуры (остальные держат нейтралитет или выставляют “провального” кандидата). Оппозиция противопоставляет не мощь контрэлиты, а личные качества выдвинутых политиков.

Губернаторские выборы ведут к усилению коалиционности в регионах. Победителям приходиться делить власть с представителями различных элит, поддерживавшим их на выборах или сохранивших нейтралитет, что приводит к конфликтам внутри администрации. Сейчас можно говорить об административной триаде, которую составляют команда-победитель, незаменимые старые кадры и участники предвыборной коалиции.

Во многих регионах сохраняются конфликты двух ветвей власти. Местами противоречия после выборов губернатора и законодательного собрания преодолеваются, если исполнительную и законодательную власть возглавляют люди из одной элиты, обычно оппозиционеры (Брянская, Владимирская, Калужская, Курганская области, Алтайский край). Но в других субъектах Федерации перевыборы сохраняют противостояние, а кое-где расхождения проявляются впервые. Во многих законодательных органах доминируют сторонники бывшего губернатора, и им приходится искать общий язык с новым региональным лидером.

Распространена ситуация, когда в области избран новый губернатор, тогда как на районном и городском уровне остались прежние руководители, поддержавшие на выборах проигравшую сторону. Особенно острыми являются конфликты между областной администрацией и мэрией областного центра, которая является главным поставщиком средств в местный бюджет. Так, ситуация неформального раздела полномочий между новым губернатором и старым мэром регионального центра, возникла в Алтайском, Ставропольском краях, Волгоградской, Воронежской, Калужской, Курганской, Мурманской, Псковской, Челябинской областях. И, напротив, в нескольких регионах сохранились прежние губернаторы, но сменилась власть в административном центре (пример - Ульяновская область).

Относительно стабильной является политическая ситуация в республиках. Даже там, где муниципальные выборы все же проводят, республиканским властям удается “смягчить” их последствия и избежать нежелательного исхода. В ряде регионов глава администрации избирается представительным органом местного самоуправления, поскольку такой процесс избрания легче контролируется региональными властями (Саратовская область, Мордовия и др.). Но в большинстве регионов губернаторам приходится добиваться лояльности избранных глав районов и городов, к которым смещается сегодня центр власти и принятия решений.

В России формируется “перевернутая” властная пирамида - чем ниже, тем сильнее контроль за ситуацией и эффективнее выполнение решений. Региональная элита становится более структурированной, что приводит к возрастанию конфликтности между ее различными частями. Обычно структурными элементами региональной элиты являются:

-  окружение руководителя исполнительной власти региона,

-  окружение мэра административного центра,

-  окружение председателя законодательного органа (существует далеко не везде),

-  лобби районных администраций,

-  отраслевые лобби, включая аграрное,

-  “персональные” группы крупных предпринимателей и хозяйственников,

-  левая оппозиция.

Все эти структуры в разных сочетаниях блокируются или конкурируют на губернаторских выборах. Возрастающее влияние на властные структуры оказывают экономические формальные и неформальные объединения. Типичным примером таких структур на территории Омской области можно назвать Омский союз предпринимателей (более 50 активных членов) или Агропромышленный альянс под эгидой банка “СБС-Агро”.

В регионах происходит консолидация благополучных предприятий, формирующих местные бюджеты. От отношений глав администраций с директорами этих предприятий и с их реальными хозяевами зависит стабильность политической жизни регионов. В Омской области также существует немало примеров таких предприятий: АО “Росар”, ОАО “Оша”, АО “Омский нефтеперерабатывающий завод” и др.

На более низком территориальном уровне этот процесс протекает более явно: в городах, сложившихся вокруг одного “богатого” предприятия, силы, контролирующие предприятие, ведет борьбу с городской администрацией за контроль над городом. Например, корпорации пытаются взять администрацию под свой контроль и отстранить неугодных мэров в некоторых нефтедобывающих центрах.

Аналогичные процессы могут происходить и на уровне целых субъектов Федерации, только там имеет место сложная борьба за влияние между множеством действующих лиц. Так, руководители эффективных экономических структур создают “группы давления”, блокируются с крупными политическими деятелями или занимают независимую позицию в зависимости от коммерческих интересов. В целом после выборов 1996-97 гг. региональная элита стала более разнообразной, что ведет к дальнейшей дифференциации политических режимов в регионах. Но если на уровне региональной элиты России преобладает интеграционная тенденция (“Губернаторы всех регионов, объединяйтесь!”), то на уровне самих регионов часто происходит усиление противоречий.

Омская область отличается традиционной политической стабильностью. Несколько партий, действующих в области, не оказывают заметного влияния на общественную жизнь. Конструктивное взаимодействие основных политических сил, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, создает в области особую атмосферу стабильности.

Несмотря на пестрый национальный состав населения, в Омской области отсутствуют межнациональные конфликты. В 1992-м году на территории области был создан Азовский немецкий национальный район - один из первых в России немецких национальных районов. Активное взаимодействие с Казахстаном и другими странами Востока придают Омской области особое значение в развитии восточной политики России.

Литература, рекомендуемая для дополнительного изучения:

1. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1998.

2. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (методология, политика, экономика, право). - Ростов-на-Дону: ИЦ “Март”, 1998.

3. Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Социология перехода к рынку в России. - М.: Эдиториал УРСС, 1998.

4. Политология: Учеб. пособие. / Под ред. Г.В.Полуниной. - М.: Акалис, 1996.

Нормативно-правовые акты и документы:

1. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова Л.А.). // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

2. Указ Президента РФ от 27.09.1993 г. № 1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

3. Устав (Основной закон) Омской области. // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая