М.Л. Калужский, А.Р. Сараев
Экономика Западной Сибири: Омская область
Учебное пособие – М.: ФГАУ ГНИИ ИТТ “Информатика”, 2012. – 697 с. – Свид. № 76688/06-2012.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Глава I. Теоретические основы предмета “Региональная экономика”

§5. Бюджетные отношения в Российской Федерации

Созданная в 1994 году система межбюджетных отношений создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования остался незавершенным. Ежегодные корректировки были незначительными и непоследовательными. Использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 года с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам, только накапливает противоречия.

Недостаточно закреплены расходные полномочия разных уровней бюджетной системы. Не уделяется должного внимания совершенствованию нетрансфертных форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов на основе целевых федеральных программ.

Не решены пока и проблемы слабой заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не до конца сформирована нормативная база обоснования потребностей регионов в бюджетных расходах.

Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, снижению объема встречных финансовых потоков. Трансферты из федерального бюджета определяются с учетом текущих расходов и не оказывают определяющего влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Наряду с нерешенностью вопросов межбюджетных отношений большое влияние на обострение противоречий между Федеральным центром и субъектами Федерации, а последних с органами местного самоуправления, оказывает принятие законов без определения источников финансирования.

Принципы реформирования межбюджетных отношений. Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения в РФ основываются на следующих основных принципах:

-  сбалансированность интересов участников межбюджетных отношений;

-  самостоятельность бюджетов разных уровней;

-  законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муниципальными образованиями;

-  объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

-  единство бюджетной системы.

В целях реформирования межбюджетных отношений перед Российской Федерацией предстоит стоит целый ряд неотложных задач, среди которых можно выделить следующие:

-  повышение эффективности региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

-  сокращение количества дотационных территорий;

-  оптимизация встречных финансовых потоков;

-  повышение контроля и ответственности за использование выделенных средств регионами;

-  финансовая поддержка высокодотационных территорий;

-  избирательная инвестиционная финансовая поддержка территорий;

-  совместное финансирование за счет федерального и региональных бюджетов отдельных программ и проектов;

-  повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий;

-  согласование межбюджетных отношений органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Стимулирование роста доходов и экономии расходов. Основным условием стимулирования самообеспечения региональных бюджетов должно стать оптимальное разграничение полномочий между органами власти разных уровней. В этой связи предусматривается разработать комплексную нормативную базу для финансовой оценки расходных полномочий и потребностей в доходах на каждом уровне бюджетной системы. Разграничение доходов будет производиться по видам (подвидам) в полном объеме, а по некоторым основным видам налогам - по долям (в процентах) или разделенной налоговой ставке, единым для всех субъектов РФ, с закреплением на три года.

Такой порядок распределения налогов между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы может использоваться и при разграничении налогов между региональным и местным уровнями бюджетной системы. Другим стимулирующим фактором должно стать законодательное закрепление (на 1999-2001 гг.) базовых нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ от федеральных регулирующих налогов, а также разделенной налоговой ставки по налогу на прибыль в следующих размерах:

-  подоходный налог с физических лиц - 100%;

-  налог на добавленную стоимость - 25%;

-  налог на прибыль - 19%;

-  акцизы на спирт и ликеро-водочную продукцию - 50%;

-  акцизы на товары отечественного производства (кроме полностью зачисляемых в федеральный бюджет) - 100%.

Реформа межбюджетных отношений базируется на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы РФ[3]. Так, исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на:

-  обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти и их территориальных органов;

-  функционирование федеральной судебной системы;

-  осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

-  национальную оборону и обеспечение безопасности государства, конверсию оборонных отраслей промышленности;

-  фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

-  государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

-  содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении федеральных органов государственной власти;

-  формирование федеральной собственности;

-  обслуживание и погашение государственного долга РФ;

-  компенсацию государственным внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, финансируемых за счет средств федерального бюджета;

-  пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

-  компенсацию потерь от решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

-  осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

-  проведение выборов и референдумов РФ;

-  реализацию федеральной инвестиционной программы;

-  финансовую поддержку субъектов РФ;

-  прочие мероприятия федеральных органов государственной власти.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ:

-  обеспечение деятельности органов государственной власти и управления субъектов РФ;

-  формирование государственной собственности субъектов РФ;

-  осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

-  содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

-  содержание и развитие дорожной сети регионального значения;

-  деятельность средств массовой информации субъектов РФ;

-  обслуживание государственного долга субъектов РФ;

-  проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

-  реализацию региональных целевых программ;

-  оказание финансовой помощи местным бюджетам;

-  осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

-  компенсацию расходов, возникших в результате принятия органами государственной власти субъектов РФ решений, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов местных бюджетов;

-  прочие мероприятия субъектов РФ.

Расходы, финансируемые из бюджетов муниципальных образований:

-  содержание органов местного самоуправления;

-  формирование и управление муниципальной собственностью;

-  содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-  содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

-  содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

-  муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

-  благоустройство и озеленение территорий;

-  организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

-  содержание мест захоронения;

-  организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений;

-  реализацию целевых программ органов местного самоуправления;

-  обслуживание и погашение муниципального долга;

-  целевое дотирование населения;

-  проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

-  решение вопросов местного значения.

За счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований финансируются расходы на:

-  государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики);

-  строительство и строительную индустрию;

-  сельское хозяйство;

-  автомобильный и речной транспорт, связь и дорожное хозяйство, метрополитены;

-  правоохранительную деятельность;

-  противопожарную безопасность;

-  научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы;

-  социальную защиту населения;

-  охрану окружающей среды и воспроизводство природных ресурсов;

-  предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

-  развитие рыночной инфраструктуры;

-  развитие федеративных и национальных отношений;

-  деятельность средств массовой информации;

-  финансовую помощь другим бюджетам;

-  прочие вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В 1998-99 гг. проводится инвентаризация расходов федерального, региональных и местных бюджетов. Субъектам РФ рекомендовано не позднее 2000 года завершить процесс законодательного закрепления расходов за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований. В 1998-2001 гг. планируется поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов управления разных уровней для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов РФ.

На первом этапе (1998 г.) разрабатываются нормативы финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей.

На втором этапе (1999 г.) разрабатываются нормативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физической культуры и спорта, другие нормативы.

На третьем этапе (с 2000 года) оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться на нормативной основе.

Значения бюджетных нормативов будут базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей бюджета РФ по их финансированию. Дифференциация нормативов по регионам будет производиться по единой методике с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей.

При распределении финансовой помощи будет учитываться отношение бюджетной потребности региона к средней потребности по субъектам РФ - индекс бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в регионе по сравнению со средними в РФ затратами для обеспечения финансирования основных бюджетных расходов.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В перспективе финансовая помощь из ФФПР будет распределяться через нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг для финансирования расходов по обеспечению социальных стандартов и нормативов в субъектах РФ.

Расчет трансфертов ФФПР на 1999 финансовый год будет проводиться на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом удорожания бюджетных расходов. Право на получение трансфертов будет предоставлено субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых меньше установленного уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов единое минимальное значение налоговых доходов.

Уровень дотируемых налоговых доходов субъектов РФ будет устанавливаться исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР. Расчет трансфертов ФФПР будет проводиться в следующей последовательности:

1-й этап - определение душевого дохода (собственных доходов и отчислений от регулирующих доходов) консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по формуле:

Д^душ_i = Д_i / Ч^н_i ,               где

Д_i - объем доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;

Ч^н_i - численность населения данного субъекта РФ (по состоянию на 1.01.1998 г.).

При расчете трансфертов на 1999 год за базу доходов регионов будут приняты согласованные с субъектами РФ показатели, вычисленные на основе данных за 1997 год, скорректированные по условиям 1999 года (изменение налогового и бюджетного законодательства).

В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам РФ будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования. В целях формирования необходимой информационно-методической базы Министерству экономики и Министерству финансов РФ будет поручено разработать методику составления финансовых балансов субъектов РФ; Министерству экономики РФ, Министерству финансов РФ и Госналогслужбе РФ - методику оценки нормативной налогооблагаемой базы (валовых налоговых ресурсов) территорий; Госкомстату России - усовершенствовать методику и порядок расчета валового регионального продукта по субъектам РФ.

2-й этап - определение индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов (далее - ИБР) рассчитывается для регионов по единой методике на основе объективных параметров, отражающих бюджетные доходы субъектов РФ к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.). После утверждения Правительством РФ бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов РФ расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете бюджетных нормативов.

3-й этап - вычисление с помощью индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ. Для каждого субъекта РФ рассчитывается душевой бюджетный доход по формуле:

Д^пр._i = Д^душ._i / ИБР_i ,                           где

Д^душ._i - фактический душевой доход в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;

ИБР_i - индекс бюджетных расходов по группе территорий, в которую входит данный субъект РФ.

4-й этап - расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР. Право на получение трансферта имеют субъекты РФ, доля которых в результате расчетов оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель бюджетного дохода на душу населения регионов до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится поиск региона с минимальным среди всех регионов душевым доходом и региона, со следующим показателем. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации[4] для региона с минимальным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю. Далее определяются доли регионов в ФФПР, которые подлежат утверждению в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1999 год". Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему ФФПР.

Избирательная инвестиционная поддержка регионов будет осуществляться по двум основным направлениям:

1) социальному - в рамках Фонда регионального развития (в основном на безвозвратной основе);

2) производственному - в рамках Бюджета развития РФ (в основном на возвратной основе).

Фонд регионального развития (ФРР) предназначен для финансирования капиталовложений в субъектах Федерации. ФРР представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. В рамках ФРР осуществляется консолидация расходов федерального бюджета по созданию в РФ инфраструктуры для реализации установленных Конституцией РФ социальных гарантий. Обязательным условием выделения средств ФРР является разработка по согласованию с Министерством экономики РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ.

Распределение средств ФРР осуществляется с учетом объективных различий в бюджетных потребностях регионов. При этом учитываются природно-географические и социально-экономические особенности субъектов РФ, влекущие за собой специфику расходов региональных бюджетов, для чего:

1. Определяется необходимое количество объектов социальной инфраструктуры на территории каждого субъекта РФ, которое рассчитывается на основе нормативов, согласовываются данные о фактическом наличии объектов, степени их изношенности и т.д.

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ заключают с Министерством экономики РФ соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры.

3. Рассчитывается потребность в капиталовложениях в социальную инфраструктуру каждого субъекта РФ с учетом особенностей регионов.

4. В соответствии с ресурсами ФРР определяется сумма капиталовложений из федерального бюджета в социальную инфраструктуру субъекта РФ.

Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфраструктуры осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах максимальной доли региона в ФРР. Правительство РФ рассматривает заявки и определяет долю финансирования по социальному направлению ФРР. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% объема финансирования проекта. Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов РФ и других источников. Если заявки субъектов РФ не исчерпывают предельных долей в ФРР, то средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.

Для выравнивания диспропорций развития территорий при распределении средств Бюджета развития РФ приоритет отдается программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования производится на конкурсной основе Министерством экономики РФ. В качестве одного из условий выделения инвестиций используется обязательство регионов сократить в будущем получаемые трансферты (с указанием конкретных сумм по годам).

Условия предоставления финансовой помощи из федерального бюджета устанавливаются федеральным законодательством и соглашениями между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. В качестве условия получения финансовой помощи из федерального бюджета определено проведение ревизии бюджета субъекта РФ. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов бюджета, ревизия проводится в обязательном порядке.

Начиная с 1999 года, финансовая помощь, предоставляемая субъектам РФ из федерального бюджета, будет находиться под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов. Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание бюджета, не имеет права:

-  ставить государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, в лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;

-  предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% бюджетных расходов;

-  предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) предназначен для финансового оздоровления бюджетов субъектов Федерации и содействия реформе бюджетной сферы. Источниками образования ФРРФ являются кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ.

Средства ФРРФ выделяются субъектам РФ и крупным городам на возвратной основе. Право на получение средств будут иметь регионы и крупные города, успешно осуществляющие меры по финансовому оздоровлению и активно проводящие экономические реформы. В первую очередь, в число участников предполагается включить бездотационные и низкодотационные регионы и регионы, создающие благоприятные условия для достижение финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности.

Наряду с кредитованием регионов из средств ФРРФ, предполагается использовать другие финансовые источники: инфраструктурные кредиты Международного банка реконструкции и развития, кредиты Европейского банка реконструкции и развития на проектное финансирование под гарантии регионов, доступ на внутренний и внешний рынок ценных бумаг.

Ответственность участников межбюджетных отношений. В федеральном законодательстве устанавливаются меры взаимной ответственности участников межбюджетных отношений за соблюдение финансовых обязательств. Соглашениями между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления могут вводится дополнительные механизмы выполнения взаимных обязательств.

Необходимо законодательно закрепить права и ответственность органов государственной власти всех уровней в сфере межбюджетных отношений, оговорив порядок компенсации потерь, вызванных решениями вышестоящих органов и меры ответственности Правительства РФ за выполнение обязательств, а также порядок контроля за этими обязательствами со стороны субъектов РФ.

В целях устранения резкого превышения расходов над доходами вследствие принятия без определения источников финансирования федеральных законов, влекущих снижение доходов или увеличение расходов бюджетов субъектов РФ, Правительством РФ будут внесены в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов о приостановлении действия федеральных законов, не имеющих финансового обеспечения для их реализации.

Для полного учета финансовых ресурсов и взаимных финансовых обязательств ежегодно будет составляться территориальный разрез федерального бюджета. В целях создания механизма, обеспечивающего выполнение субъектами РФ и муниципальными образованиями своих финансовых обязательств, Правительство РФ в 1998 году внесло в Государственную Думу проект федерального закона о субъектах РФ и муниципальных образованиях, находящихся в состоянии финансового кризиса.

Для защиты интересов федерального бюджета и мобилизации финансовых ресурсов предусматривается, что Правительство РФ в случаях нарушения субъектами РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, а также порядка закупки товаров, оплаты работ и услуг для государственных нужд будет применять следующие санкции:

-  приостанавливать финансирование федеральных программ, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;

-  прекращать выдачу лицензий на экспорт;

-  приостанавливать выделение средств из фонда льготного кредитования сезонных затрат и лизингового фонда обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией и приобретения племенного скота;

-  приостанавливать централизованные поставки продукции из государственного резерва.

Оздоровление региональных финансов. Повышение заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи и росте эффективности управления финансами – основная проблема экономической реформы на современном этапе. Для ее решения потребуется реализация следующих мероприятий:

-  четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;

-  отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

-  расширение налоговых полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;

-  применение стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;

-  обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и организаций в соответствующие территориальные бюджеты;

-  создание стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;

-  внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;

-  разделение текущей и инвестиционной финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований;

-  усиление контроля за целевым характером использования финансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов;

-  создание в составе федерального бюджета Фонда развития региональных финансов;

-  формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

Литература, рекомендуемая для дополнительного изучения:

1. Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е., Юринова Л.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации. - М.: Перспектива; ИНФРА-М, 1998.

2. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 1997.

3. Курс экономики: учебник / Под ред. Б.А.Райзберга. - М.: ИНФРА-М, 1997.

4. Регионы России // CD-ROM – М.: Гарант-парк, 1998.

Нормативно-правовые акты и документы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

2. Комментарий к бюджетному законодательству Российской Федерации (Конюхова Т.В.). // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

3. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 г. № 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая