М.Л. Калужский, А.Р. Сараев
Экономика Западной Сибири: Омская область
Учебное пособие – М.: ФГАУ ГНИИ ИТТ “Информатика”, 2012. – 697 с. – Свид. № 76688/06-2012.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Глава IX. Бюджетные отношения в Омской области

§3. Формирование местных бюджетов

Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Финансовые ресурсы местного самоуправления включают в себя средства:

-  непосредственно местного бюджета;

-  внебюджетных и валютного фондов;

-  средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

-  кредитных ресурсов, дотаций и субвенций от органов государственной власти;

-  средств органов территориального общественного самоуправления.

Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:

-  выравнивания доходов муниципальных образований;

-  максимального сокращения встречных финансовых потоков;

-  компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие принимаемых органами государственной власти решений;

-  повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относят:

1) нормативные отчисления от регулирующих доходов;

2) дотации и субвенции местным бюджетам;

3) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

4) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Районные и городские органы местного самоуправления составляют территориальные сводные балансы денежных доходов и расходов населения. Предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории местного самоуправления, предоставляют местной администрации сведения, необходимые для составления этих балансов.

Муниципальные бюджеты. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ. Увеличение бюджетных доходов не является основанием для снижения на следующий финансовый год нормативов отчислений от регулирующих доходов (в %), а также средств из фонда финансовой поддержки муниципальных образований субъекта РФ.

Формирование и исполнение муниципального бюджета осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти гарантируют:

-  право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться остатками бюджетных средств, образовавшимися в результате увеличения доходов или уменьшения расходов;

-  компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местного бюджета осуществляется на основе единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. В составе местных бюджетов могут предусматриваться сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки и исполнения таких смет определяется в соответствии с уставом муниципального образования.

Представительные органы по представлению местной администрации самостоятельно утверждают территориальные бюджеты местного самоуправления. Минимальный размер местного бюджета в части текущих расходов определяется исходя из сохранения расходов предыдущего финансового года с учетом увеличения расходов, вызванного решениями вышестоящих органов власти и управления.

При недостатке средств от закрепленных источников для осуществления возложенных на органы местного самоуправления функций, органы государственной власти дополнительно передают в местный бюджет отчисления от регулирующих налогов, а также предоставляют дотации и субвенции. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными актами органов государственной власти, которые осуществляют контроль за целевым использованием средств.

Возмещение органам местного самоуправления затрат по предоставлению льгот при проезде на муниципальном общественном транспорте и оплате жилой площади и коммунальных услуг, установленных федеральным законодательством, осуществляется на основании договоров о передаче отдельных государственных полномочий. При нарушении муниципальными органами порядка зачисления налогов в областной бюджет, а также нецелевого использования средств областного бюджета, органы управления субъекта Федерации вправе приостанавливать финансирование региональных программ и мероприятий, а также передачу средств в бюджеты муниципальных образований по взаимным расчетам, трансферту и бюджетным ссудам.

Контроль за исполнением муниципальных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели независимых аудиторов.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) специально создается в бюджетах субъектов РФ. Средства ФФПМО формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в региональный бюджет на основе единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов РФ.

Распределение средств ФФПМО осуществляется на основе расчетов, учитывающих следующие показатели:

-  численность населения муниципального образования,

-  долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения,

-  долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения,

-  площадь территории муниципального образования,

-  уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами,

-  другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств ФФПМО устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете. Перечисление средств в местные бюджеты из ФФПМО производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

Доля каждого муниципального образования Омской области утверждается в ФФПМО (трансферт) для обеспечения финансирования необеспеченных расходов бюджетов муниципальных образований. Получаемая бюджетами муниципальных образований финансовая помощь (трансферт) в первую очередь направляется на финансирование защищенных статей местного бюджета.

Состояние местных бюджетов в РФ. Начало 1990-х годов в России ознаменовалось реформой бюджетной системы. Смысл этой реформы заключался в разделении государственных финансов на три уровня: федеральный, региональный и местный, а также в постепенной передаче государственных полномочий (содержание социальной сферы, экономическую политику и т.д.) на низовой уровень.

При этом часть налогов была закреплена за федеральным центром, часть – за субъектами федерации и часть – за органами местного самоуправления. Однако в результате такого разделения произошли неизбежные перекосы в пользу доходов муниципальных образований над доходами субъектов федерации. Наблюдаемые практически повсеместно в Российской Федерации конфликты между разными уровнями исполнительной власти служат наглядным подтверждением вышеизложенного.

В качестве негативных последствий несбалансированности распределения налоговых поступлений между региональными бюджетами можно выделить:

-  “раздутие” штатов в органах городского самоуправления и стремлении к равноправию в отношениях с органами управления субъектов Федерации;

-  ненормальную конкуренцию при разделе “сфер влияния” (государственной собственности, налоговых поступлений, средств массовой информации и т.д.);

-  дублирование большинства функций в структурах органов власти субъектов федерации и городского самоуправления;

-  хронический недостаток средств для поддержки и развития муниципальных образований сельских районов, а также для реализации региональных программ, финансируемых из бюджетов субъектов РФ;

-  отвлечение значительных средств из бюджетов разных уровней на создание и поддержание независимой структуры управления.

Особо следует отметить то, что с течением времени органы власти и управления субъектов федерации стали изыскивать возможности законного ограничения прав городского самоуправления на местах и ко второй половине 1990-х гг. произошло заметное сокращение финансовой базы местного самоуправления в городах. Принятие в июле 1998 г. Налогового кодекса РФ окончательно закрепило передел бюджетного пирога между разными уровнями региональной власти.

В настоящее время происходит постепенное подчинение и поглощение бюджетных полномочий городских самоуправлений бюджетами субъектов Федерации. Помимо оптимизации управленческих схем, это ведет к существенной экономии расходов на местах и прекращению противостояния региональных властей.

Хотя нельзя отрицать и дополнительное ухудшение финансового положения структур городского самоуправления на местах (образование, здравоохранение и др.). По-видимому, такое состояние продлится до окончания реструктуризации регионального управления в Российской Федерации[68]. Оценка состояния местных бюджетов за период 1992–97 гг. характеризуется следующими особенностями:

-  муниципальные образования затормозили свое развитие, т.к. лишились необходимых для этого средств. Бюджеты развития практически не формируются, их доля в расходной части бюджетов стремится к нулю;

-  бюджеты текущего содержания формируются с дефицитом до 50% и в силу этого не могут обеспечить своевременное финансирования текущих расходов.

В результате произошел неуклонный рост кредиторской задолженности местных бюджетов по всем направлениям деятельности. С нулевого уровня 1992 года задолженность муниципалитетов выросла в среднем по России до 48%, более десятка крупных городов–доноров в 1998 году имело задолженность около 100% годового бюджета.

Отсюда – задолженности по выплатам заработной платы бюджетникам, социальных пособий, недофинансирование объектов здравоохранения и образования, прекращение капитального ремонта во всех направлениях муниципальной деятельности, в том числе в жилищной сфере. Конечным результатом такого положения является стабильное ухудшение состояния муниципального хозяйства.

Возникающая в этой связи социальная напряженность заставляет местные власти пользоваться кредитами коммерческих банков, что еще больше усугубляет банкротство городских бюджетов. В 1997 году размеры кредитов коммерческих банков превысил в среднем 10% годового бюджета муниципалитетов.

С учетом использования средств на невозвратное текущее финансирование удавка на шее местных бюджетов постепенно затягивается, вынуждая их оказываться от значительной части своих амбиций. Таким образом, налицо кризис одного из уровней бюджетной системы Российской Федерации – местных бюджетов региональных центров. Среди наиболее болевых моментов проводимой федеральным центром политики называют:

-  увеличение доходной части федерального бюджета за счет сокращения доходной части местных бюджетов;

-  отказ от устоявшегося закрепления расходных и доходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;

-  централизация доходов на федеральном уровне с передачей обязанностей по расходам на уровень местного самоуправления;

-  снижение собственной доходной базы местного самоуправления;

-  сокращение количества муниципальных образований–доноров.

Существующий дисбаланс доходов и расходов между уровнями бюджетной системы (без учета передачи средств в нижестоящие бюджеты) характеризуется следующими показателями.

При этом более 57% всех расходов государства в социальной сфере финансируется из местных бюджетов. При изъятии на федеральный уровень 40% подоходного налога прогнозируется дальнейшее увеличение разницы между доходами и расходами на всех уровнях бюджетной системы (на федеральном – с увеличением, на местном – со снижением доходов).

Для муниципальных образований – доноров бюджета при новых нормативах отчислений по подоходному налогу потеря доходов в среднем составит около 10% доходной части бюджета. Для дотационных муниципальных образований она составляет около 25%.

Вместе с тем, полного перераспределения расходных полномочий пока не произошло. Выполнение государственных социальных стандартов рассматривается как функция местных органов власти с финансированием из местного бюджета в приоритетном порядке.

Однако передача доходной базы (источников финансирования) для реализации государственных полномочий окончательно еще не определена. Вместо этого предусмотрено оказание финансовой помощи из соответствующих фондов поддержки на реализацию функций, относящихся к обязанностям государственной власти.

После принятия Бюджетного и Налогового кодексов доля собственных доходов в общем объеме бюджета сокращается с 72% до 42%, при условии минимально закрепляемых долей регулирующих налогов (подоходный налог – не менее 50%, налог на прибыль – не менее 5%, НДС – не менее 10%). В противном случае, собственные доходы составят около 5%, что фактически означает передачу управления местными бюджетами на уровень субъектов Федерации.

Категория местных налогов как финансовая основа местного самоуправления фактически ликвидируется. При введении Налогового кодекса и налога на недвижимость оставшиеся три местных налога (на наследование и дарение, на рекламу, местные лицензионные сборы) обеспечат только около 1% доходной части городских бюджетов. Таким образом, в России наблюдается сокращение доли местных налогов в 14 раз (с 14% до 1%).

Взаимоотношения с кредитными организациями. Согласно нормам действующего законодательства, органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. Однако они вправе в пределах, установленных представительным органом:

-  пользоваться кредитами на производственные и социальные цели;

-  выбирать уполномоченный банк[69] путем открытого конкурса;

-  выдавать процентные и беспроцентные ссуды другим органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям;

-  создавать и передавать уполномоченному банку целевые фонды для кредитования целевых программ;

-  осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;

-  получать кредиты в коммерческих банках и кредитных учреждениях;

-  создавать финансово-кредитные организации и учреждения (банки, страховые, инвестиционные и иные компании) в том числе с использованием бюджетных средств.

Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше 1 года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления согласно уставу муниципального образования. В случае если местный бюджет не утвержден до 1 января финансового года, расходование средств производится по статьям бюджета истекшего года в размере ¹/₁₂ суммы расходов ежемесячно с учетом индекса потребительских цен.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, финансовой помощи в различных формах (дотаций, субвенций, средств ФФПМО) и средств по взаимным расчетам. Представительные органы местного самоуправления разрабатывают положения о бюджетном процессе на основе общих принципов, установленных федеральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются на основе бюджетных классификаций РФ и субъекта РФ.

Нормативы отчислений в бюджеты также устанавливаются представительными органами местного самоуправления вышестоящего уровня либо органами государственной власти субъекта Федерации, на основе средней бюджетной обеспеченности на одного жителя и уровня развития социальной инфраструктуры с учетом того, что уровень закрепленных доходов бюджетов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета территории.

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, а также:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей.

Кроме того, к собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные на постоянной основе за муниципальными образованиями:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;

2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (кроме драгоценных металлов и драгоценных камней из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

Размеры минимальных долей федеральных налогов (в %), закрепляемых за муниципальными образованиями, определяются законодательными органами субъекта РФ исходя из общего объема налоговых поступлений, переданных субъекту РФ. Доля налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений (в %) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет).

Если в границах территории муниципального образования (за исключением региональных центров) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление местных доходов регламентируется уставом города.

Размер доходов городского бюджета зависит от доходов населения и предприятий. Основными статьями этих доходов являются регулируемые налоги[70] и местные налоги, среди которых главную роль играет земельный налог. Неналоговые источники оказывают незначительное влияние на формирование городского бюджета.

Нормативы распределения регулируемых налогов в бюджет г. Омска (в %)

Как видно из таблицы, процент поступлений от разных видов налогов в 1992-97 гг. существенно менялся, отражая как изменение налоговой базы, так и компромиссы при утверждении нормативов в Законодательном Собрании Омской области. Следует заметить, что только поступления по налогу с физических лиц являются так называемыми “живыми деньгами”, т.к. этот налог выплачивается из фонда оплаты труда предприятий после начисления заработной платы.

В то же время другие налоги основаны на расчетной эффективности функционирования предприятия и исчисляются до получения предприятиями реальных денег. Такая ситуация провоцирует предприятия на меры по искусственному занижению налогооблагаемой базы, тогда как при исчислении налога на доходы физических лиц это сделать невозможно.

Доходы бюджета г. Омска от поступлений регулируемых налогов (числитель - млрд. руб., знаменатель - проценты)

Поэтому подоходный налог на физических лиц является единственным из регулирующих налогов, по которому можно прогнозировать рост поступлений (особенно в условиях инфляции). Нельзя не учитывать и такой специфический инструмент исполнения бюджета, как проведение взаимозачетов. Так стандартный уровень исполнения бюджета г. Омска “живыми деньгами” составляет примерно одну треть, а ²/₃ приходится на взаимозачеты.

Острой проблемой является неспособность городского самоуправления мобилизовать поступления от арендной платы и муниципального капитала в уставном фонде различных предприятий. Так, на 1998 год бюджет города Омска был утвержден по доходам в сумме 2111000 тыс. руб., в том числе:

-  налоговые доходы            - 2055178 тыс. руб.;

-  неналоговые доходы         -     55822 тыс. руб.;

-  по расходам в сумме         - 2629600 тыс. руб.

Предельный дефицит бюджета города составил 19,7% от расходной части бюджета. На покрытие дефицита бюджета города направлялись поступления:

-  от сокращения предоставляемых налоговых льгот;

-  от взыскания недоимок;

-  от привлечения средств из внебюджетных фондов;

-  от привлечения заемных средств.

Расходы бюджетов территорий местного самоуправления обеспечиваются за счет доходов местного бюджета, а также дотаций и субвенций, полученных из бюджетов вышестоящего уровня. Исполнение государственных функций принимается в размерах, установленных Законом Омской области "Об областном бюджете". Расходная часть местных бюджетов включает в себя:

-  расходы на решение вопросов местного значения;

-  расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

-  расходы на обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

-  ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

-  иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования. Бюджетные полномочия департамента финансов и финансовых управлений округов включают:

1. Передвижение ассигнований из квартала в квартал по всем разделам расходов городского бюджета и смет административных округов.

2. Проведение взаимозачетов и предоставление отсрочек по выплате налогов и сборов. Взаимозачеты по доходной базе административных округов производятся по письменному согласованию с соответствующими главами администраций.

3. Приостановление финансирования городских мероприятий или сокращение ассигнований в случае нарушения структурными подразделениями города и административными округами порядка зачисления налогов и иных доходов в бюджет города, а также нецелевого использования средств городского бюджета (на сумму допущенных нарушений).

Департамент финансов администрации города при предоставлении на возвратной основе бюджетных средств обеспечивает возможность их изъятия в случае нецелевого использования в безакцептном порядке. Нецелевое использование хозяйствующими субъектами средств городского бюджета, предоставленных на безвозмездной основе, служит основанием для прекращения финансирования и взимания штрафа в размере двойной действующей ставки Центрального банка РФ.

Расходная часть бюджета г. Омска подразделяется на три составных части - на бюджет текущих расходов, бюджет развития и бюджет госполномочий. В настоящее время разрабатывается обоснованный норматив расщепления расходной части городского бюджета на эти три составляющие, а также финансовые схемы участия на долевых началах и привлечения в "бюджет развития" средств заинтересованных предприятий и организаций, внебюджетных фондов, фонда занятости, фонда развития предпринимательства и малого бизнеса, средств населения.

Бюджет развития г. Омска включает в себя расходы по капитальным вложениям, резервы под выданные поручительства, средства для финансирования инвестиционных проектов, программ городского развития, исполнения обязательств по городским облигационным займам и приобретения акций (паев) организаций.

Резервный фонд Главы городского самоуправления предназначен для финансирования непредвиденных расходов. Резервный фонд округа используется на выполнение мероприятий по наказам избирателей и расходуется главами округов исключительно по предложениям депутатов, избранных в данном округе.

За основу формирования расходной части проекта бюджета по каждой отрасли принимается условное разделение на минимальный бюджет (включающий в себя защищенные статьи и затраты по энергетике) и исполнение государственных функций, бюджет развития. Расчет минимального бюджета по защищенным статьям:

1) Заработная плата с начислениями. В основу расчетов заработной платы работникам бюджетной сферы принято фактическое исполнение за 10 месяцев 1997 г. в пересчете на годовой фонд и с учетом погашения задолженности за прошлый период.

2) Питание. Исходя из ожидаемого исполнения за 1997 г. в пересчете на среднесложившийся норматив по городу:

3) Медикаменты на 1 койко-день с учетом особенностей учреждений:

4) Расчет затрат по энергетике производился исходя из фактической потребности с учетом введения режима экономии.

В проекте бюджета 1998 года по отраслям приоритетным направлением определено здравоохранение в части развития материальной базы. Кроме того, произведена оценка состоятельности доходов округов по самофинансированию ряда расходных статей. Расходы бюджета в 1 полугодии 1998 г. (989 млн. руб.) распределились:

-  на жилищно-коммунальное хозяйство - 39,2%;

-  на социально-культурные мероприятия - 43,1%;

-  задолженность по муниципальным ценным бумагам и кредитам – 6,2%.

Оплата труда муниципальных служащих вместе с начислениями составила на 01.06.98 г. 25,5% всех расходов, а капитальные вложения в основные фонды – 4,1%. В расчете на душу населения расходы бюджета г. Омска составили в 1 полугодии 1998 г. - 836 руб., из них 361 руб. - на социально-культурные мероприятия.

Литература, рекомендуемая для дополнительного изучения:

1. Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е., Юринова Л.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации. - М.: Перспектива; ИНФРА-М, 1998. - 222 с.

2. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 1997. – 248 с.

3. Муниципальный менеджмент: Учеб. пособие для вузов / Т.Г.Морозова, М.П.Победина, Г.Б.Поляк и др.; Под ред. проф. Т.Г.Морозовой. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.

Нормативно-правовые акты и документы:

1. Федеральный закон от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

2. Решение Омского городского Совета от 04.12.1996 г. № 275 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г.Омске". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

3. Постановление Главы городского самоуправления г. Омска от 10.03.1998 г. № 068-п "О дополнительных мерах по снижению задолженности по платежам в городской бюджет и погашению взаимных неплатежей организаций". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая