М.Л. Калужский, А.Р. Сараев
Экономика Западной Сибири: Омская область
Учебное пособие – М.: ФГАУ ГНИИ ИТТ “Информатика”, 2012. – 697 с. – Свид. № 76688/06-2012.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Глава IX. Бюджетные отношения в Омской области

§2. Региональная бюджетная политика

Любой региональный бюджет в Российской Федерации состоит из двух основных частей – бюджета развития и текущего бюджета. В ходе бюджетного процесса такое разграничение проводится в обязательном порядке. Оно обусловлено различиями в подходах к формированию и оценке расходной части бюджета в зависимости от целей направления средств.

При этом исходят не только из необходимости первоочередного финансирования текущих расходов, но и из важности социального и экономического развития территориальных образований, а также выбора приоритетных направлений такого развития. Расходная часть бюджета развития может содержать в себе ассигнования-дотации, трансферты и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня, а также дотации и субвенции предприятиям и иным юридическим лицам.

Текущий бюджет – часть бюджета, включающая в себя расходы на содержание органов власти и управления, правоохранительных органов, судов, бюджетных учреждений, затраты на текущий и капитальный (восстановительный) ремонт их помещения, оборудования и другие расходы, носящие текущий характер и не включаемые в бюджет развития. Расходы текущего бюджета чаще всего защищены, т.е. они финансируются независимо от степени наполнения доходной части бюджета.

Бюджет развития - часть бюджета, включающая в себя ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями как в производственную, так и в непроизводственную сферы, и иные расходы по расширенному воспроизводству в целях социально-экономического развития региона, а также расходы по восстановлению окружающей среды.

Составление проектов бюджетов. Исполнительные органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления начинают работу над составлением проектов бюджетов примерно за 6 месяцев до начала финансового года. В Омской области комитеты, отделы и управления представляют в финансовое управление бюджетные сметы, программы и заявки на ассигнования из областного бюджета в срок до 15 июля текущего года.

Администрация Омской области при формировании местных бюджетов доводит до органов местного самоуправления следующие методические рекомендации и исходные показатели:

-  минимальные социальные и финансовые нормативы и поправочные коэффициенты к ним;

-  норматив средней бюджетной обеспеченности на предстоящий год в пере в размере 50%, из которых 30% зачисляются в Федеральный бюджет и 20% - в областной бюджет счете на одного жителя области;

-  проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов исходя из запланированных поступлений.

На основе полученных исходных данных органы местного самоуправления формируют бюджеты территорий. В случае несбалансированности доходов и необходимых расходов органы местного самоуправления представляют обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций и субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из регионального бюджета, а также данные об изменении состава объектов бюджетного финансирования.

Финансовое управление администрации Омской области рассматривает:

-  бюджетные сметы и программы отделов и управлений (обычно в срок до 1 августа текущего года);

-  расчеты по местным бюджетам.

Администрация Омской области готовит бюджетное послание для представительного органа (Законодательного Собрания) и организует его обсуждение. Бюджетное послание включает в себя:

-  основные показатели прогноза экономического и социального развития;

-  сводный финансовый баланс;

-  основные направления бюджетно-финансовой политики;

-  проект Закона о региональном бюджете на очередной финансовый год и приложения к нему:

-  приложение 1: проект консолидированного бюджета;

-  приложение 2: проект областного бюджета с расшифровкой расходов в соответствии с бюджетной классификацией, утвержденной представительным органом (Законодательным Собранием);

-  приложение 3: нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты городов и районов;

-  приложение 4: дотации и субвенции бюджетам городов и районов;

-  приложение 5: перечень защищенных статей, приоритетных отраслей и целевых программ;

-  приложение 6: методика расчета бюджетов;

-  приложение 7: меры по покрытию дефицита бюджета.

В двухмесячный срок после принятия бюджетов муниципальных образований Администрация области представляет на рассмотрение Законодательного Собрания консолидированный бюджет Омской области[65]. Основные характеристики, используемые при подготовке бюджета Омской области:

-  распределение доходов между областным бюджетом и бюджетами городов и районов Омской области, в том числе отчисления по регулирующим доходным источникам, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и трансферты;

-  минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы, средняя финансовая обеспеченность;

-  доходы областного бюджета, в том числе доходы от сдачи в аренду объектов областной собственности, от приватизации, от деятельности областных предприятий, от вложения свободных средств бюджета на депозиты, во вклады, в акции и другие ценные бумаги, от займов и денежно-вещевых лотерей;

-  защищенные статьи областного бюджета, в том числе по выплате заработной плате работникам бюджетных организаций, на обеспечение питанием, на обеспечение медикаментами, расходы на приобретение медицинской техники и аппаратуры;

-  расходы областного бюджета, в том числе на реализацию целевых программ, капитальные вложения, содержание и развитие бюджетных организаций, социальную защиту, дотации и компенсации предприятиям, вложения свободных средств бюджета в хозяйственные мероприятия, суммы для возврата полученных бюджетом ссуд, финансирование Законодательного Собрания и администрации области;

-  сбалансированность бюджета, в том числе дефицит бюджета и предельный процент по его расходам;

-  оборотная кассовая наличность.

Исполнение бюджета Омской области. После вступления в силу Закона "Об областном бюджете" администрация области устанавливает порядок поквартального исполнения областного бюджета. Органы местного самоуправления устанавливают порядок исполнения местных бюджетов самостоятельно.

Взысканные с предприятий платежи перечисляются в бюджеты в бесспорном порядке. В случаях, когда при исполнении бюджетов фактический дефицит бюджета превышает установленный или происходит значительное снижение доходов, представительный орган принимает решение о введении секвестра[66] расходов. Секвестра может проводиться также в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшается, что может привести к невозможности финансирования предусмотренных мероприятий.

В ходе исполнения бюджета Администрация Омской области и исполнительные органы местного самоуправления вправе принимать решения о частичном перераспределении ассигнований по статьям расходов бюджета в пределах утвержденных нормативов. Решения местных органов власти по изменению цен и тарифов, проведению взаимозачетов, влияющие на уменьшение доходной или на увеличение расходной части бюджета подлежат обязательному утверждению представительными органами.

Свободные бюджетные средства не подлежат изъятию. Решение об их использовании (вложении в акции и другие ценные бумаги, о предоставлении бюджетных ссуд) принимает Законодательное Собрание (Городской Совет) по представлению администрации при условии полного финансирования плановых расходов бюджета.

При перевыполнении доходов бюджета прошлого года за счет введения сборов, финансово-хозяйственной деятельности предприятий, нормативы регулирующих доходов не могут быть уменьшены по отношению к предыдущему году. При исполнении бюджетов налоги не могут направляться во внебюджетные фонды. Администрация области ежеквартально информирует население через средства массовой информации об исполнении областного бюджета.

В бюджет Омской области на 1998 год включены расходы на реализацию Закона РФ "О ветеранах", детские пособия, содержание объектов жилья и социальной сферы в муниципальной собственности. При определении доли муниципальных образований в фонде финансовой поддержки использованы среднедушевые нормативы доходов и расходов. При этом все районы и города распределены по группам зон, с учетом населения территории, географического положения, длительности отопительного сезона и других экономических показателей. Также использованы поправочные коэффициенты на душу населения.

Доходы региональных бюджетов. На региональные органы власти возложена задача реализации государственных социально-экономических программ, осуществление которых требует значительных материальных и финансовых ресурсов. Доходы региональных бюджетов формируются за счет закрепленных и регулирующих источников доходов.

Термин закрепленные (или собственные) доходы означает, что средства принадлежат субъекту бюджетного права, т.е. полностью или в фиксированной доле на долговременной основе напрямую поступают в соответствующий бюджет. Основу закрепленных доходов региональных бюджетов составляют налоги республик в составе РФ, налоги краев, областей, автономных округов, местные налоги. Роль большинства таких налогов незначительна. Вместе с тем, следует отметить, что значение некоторых из этих налогов может поступательно повышаться (пример - налог на имущество).

Постоянно увеличивающиеся расходы региональных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов вызывают необходимость наделения этих бюджетов дополнительными средствами. Такое финансирование осуществляется за счет регулирующих доходов, т.е. средств, поступающих из источников вышестоящих бюджетов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, уравновешивающие расходы и доходы региональных бюджетов. В число этих доходов входят:

-  процентные отчисления от налогов в вышестоящие бюджеты;

-  дотации, т.е. средства, передаваемые из вышестоящих бюджетов на пополнение нижестоящих бюджетов;

-  субвенции, т.е. средства, передаваемые из вышестоящих бюджетов в нижестоящие на строго определенные цели;

-  средства, полученные из вышестоящего бюджета в процессе исполнения бюджета.

В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы" в число главных регулирующих доходов региональных бюджетов входят отчисления:

-  от налога на добавленную стоимость;

-  от акцизов;

-  от налога на прибыль по ставкам, определяемым законами.

Нормативы отчислений утверждаются региональными органами власти в зависимости от общей суммы расходов бюджета и объема закрепленных доходов. По объему и экономическому значению регулирующие доходы занимают ведущее положение в доходной части региональных бюджетов. Их роль заключается в обеспечении финансовыми ресурсами региональных органов власти и в стимулировании пополнения вышестоящего бюджета, повышения эффективности общественного производства.

Общие налоговые доходы областного бюджета на 1998 год формируются за счет:

-  акцизов,

-  налога на прибыль,

-  налога на добавленную стоимость,

-  подоходного налога с физических лиц,

-  налога на имущество,

-  земельного налога,

-  налога на пользование объектами животного мира,

-  налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте,

-  прочих поступлений, а также целевых бюджетных фондов.

В 1998 году законом Омской области № 134-ОЗ "Об областном бюджете на 1998 год" определены следующие нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджет области:

-  от налога на добавленную стоимость - 25% суммы налога;

-  от налога на прибыль предприятий и организаций - 22%;

-  от подоходного налога с физических лиц - 100%;

-  от акцизов на спирт, водку, ликероводочные изделия, произведенные в РФ - 50%;

-  по акцизам от остальных подакцизных товаров, произведенных в РФ (за исключением минерального сырья и товаров, ввозимых на территорию РФ) – 100%;

-  по экологическому налогу - 100% (по нормативу - 90% и 10% подлежит передаче в федеральный экологический фонд);

-  по земельному налогу доля централизации средств земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков установлена в размере 50%[67], из которых 30% зачисляются в Федеральный бюджет и 20% - в областной бюджет.

Неналоговые доходы областного бюджета формируются за счет следующих источников:

1) от продажи акций приватизированных предприятий, в том числе:

-  досрочного раскрепления и продажи пакетов акций, находящихся в государственной собственности, доля которых не позволяет эффективно участвовать в управлении деятельностью акционерных обществ;

-  продажи акций приватизированных предприятий, включенных в ежегодные планы-графики продаж.

2) от продажи на конкурсе (аукционе) активов действующих государственных предприятий;

3) от выкупа сданных в аренду объектов нежилого фонда;

4) от продажи движимого и недвижимого имущества, в том числе земельных участков, на которых расположены приватизированные предприятия;

5) от дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности;

6) от сдачи государственного имущества в аренду.

Бюджет Омской области на 1998 год был утвержден Законодательным Собранием по расходам в сумме 4933823,3 тыс. руб. и по доходам в сумме 2591156,4 тыс. руб. с предельным дефицитом 2342666,9 тыс. руб., что составляет 47,5% от суммы расходов бюджета.

Оборотная кассовая наличность по областному бюджету на конец 1998 года утверждена в сумме 110 млн. рублей. Бюджет Омской области по защищенным статьям на 1998 год совставил в сумме 2591156,4 тыс. рублей.

В областной бюджет на 1998 год включены (консолидированы) средства целевых бюджетных фондов:

-  территориального Дорожного фонда;

-  территориального Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы;

-  областного Экологического фонда.

Расходы региональных бюджетов. Экономическое развитие страны, увеличение населения, рост урбанизации служат основными факторами наполнения бюджетов регионов. В суммарном объеме региональных бюджетов постоянно растет удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Бюджетные расходы в крупных городах на 1 жителя в 5-7 раз выше, чем в сельских районах. Причем, темпы роста городских бюджетов сегодня намного опережают темпы роста бюджетов сельских районов.

Сегодня из местного бюджета финансируется подавляющая часть социально-культурных учреждений и в первую очередь - учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому специфика местных бюджетов заключается в преобладании бюджетных расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и городских бюджетах эти расходы составляют около 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах — 60-86%.

Рост населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций и увеличению эксплуатационных расходов. Не следует игнорировать и то, что урбанизация ведет к росту малых городов и сельских поселений, где также развивается коммунальное хозяйство, торговля и т.д. На долю производственных расходов (промышленность, строительство, сельское хозяйство, транспорт) приходится сегодня лишь около 15% бюджетных расходов.

Однако промышленная ориентация бюджетной политики значительно отличается в разных регионах. Во многом такие различия объясняются структурными и географическими особенностями территорий.

Определенный вклад в этот процесс вносит и экономическая политика региональных органов власти. Поэтому повышенная доля расходов на поддержку промышленности или сельского хозяйства отнюдь не всегда свидетельствует об улучшении экономической ситуации.

Скорее даже наоборот, субсидирование за счет налогов с эффективных предприятий убыточного “окологосударственного” сектора искажает ценообразование, снижает инвестиционную активность, увеличивает нагрузку на экономические субъекты. Искусственное финансирование неконкурентоспособных предприятий тормозит структурную перестройку экономики, ограничивает конкуренцию и подрывает перспективы развития регионов.

Отражением уровня субсидирования региональными властями экономики территорий служит сельское хозяйство. Из производственных отраслей только оно осталось в ведении региональных властей, которые в полной мере реализуют здесь свою экономическую политику.

Так, в среднем по России в 1994 году на 100 рублей валовой продукции сельхозпредприятий приходилось 7,7 руб. дотаций из региональных бюджетов. В 1995 году уровень субсидирования увеличился до 10,3 руб. Без северных автономных округов и Ингушской республики разброс этого показателя составляет от 1,5 руб. в Самарской области до 29 руб. в Хабаровском крае.

Объем субсидирования сельского хозяйства из региональных бюджетов в 1995 г.

Источник: Регионы России // CD-ROM. - М.: Гарант-парк, 1998.

Все расчеты по расходам бюджетов производятся по методике Минфина РФ на базе данных 1991 года, доведенных до уровня 1995 года через индексы роста цен с учетом дополнительных расходов, вызванных изменениями в федеральном законодательстве. Уточненная сумма расходов распределяется на заработную плату с начислениями и материальные затраты. В Омской области заработная плата дополнительно индексируется на коэффициент 1,2 и материальные затраты - на 1,13.

Доходы и расходы бюджетов Западно-Сибирского региона в январе-мае 1998 года

Источник: Социально-экономический мониторинг регионов Западной Сибири за период январь-июнь 1998 года. - Омск: Облкомстат, 1998. - с.16.

Специализированные фонды бюджета Омской области. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт) в 1998 году формируется за счет 16,4146% от общего размера поступлений доходов в областной бюджет, за исключением платежей по бюджетным ссудам и доходов целевых бюджетных фондов. Кроме того, в 1998 году в Омской области сформирован специальный Фонд поддержки муниципальных образований северной зоны (Большеуковский, Знаменский, Колосовский, Седельниковский, Тевризский, Усть-Ишимский и Тарский районы). Средства поступают в виде субвенции на поддержку и развитие отдаленных муниципальных образований в объеме 1,1132% доходов областного бюджета, за исключением платежей по бюджетным ссудам и доходам целевых бюджетных фондов.

Администрации Омской области предоставлено право распределять дотации на животноводческую продукцию по итогам фактического выполнения объема поставок животноводческой продукции и порядка их выплат в пределах предусмотренных в областном бюджете средств.

Отчисления в Фонд финансовой поддержки налоговых органов области производятся в соответствии с Положением "О фонде поддержки Государственной налоговой службы по Омской области и Управления Федеральной налоговой полиции Российской Федерации по Омской области" от 16.04.96 г.

Бюджет развития Омской области является составной частью областного бюджета и служит для привлечения средств частных инвесторов и инвестиционных институтов к реализации инвестиционных проектов и формированию областной собственности, обеспечения структурной перестройки и экономического роста региона.

Бюджет развития представляет собой совокупность расходов областного бюджета на создание либо приобретение основных фондов и источников их финансирования. Составление проекта бюджета развития и контроль за его исполнением осуществляются уполномоченным Администрацией Омской области на проведение инвестиционной политики и исполнение бюджета развития государственным органом.

Доходы от эксплуатации государственной или муниципальной собственности, продаже или сдаче в аренду имущества включаются в доход местного бюджета. Финансовые ресурсы области на договорной основе могут объединяться с финансовыми ресурсами других субъектов Российской Федерации, городов и районов Омской области, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования совместных программ социально-экономического развития.

Доходы бюджета развития:

-  возврат основных сумм и процентов от ранее произведенного кредитования и других форм финансирования за счет бюджета развития;

-  возврат процентов по ранее выданным ссудам;

-  поступления от размещения государственных ценных бумаг;

-  плата за выданные гарантии, неиспользованный резерв прошлых периодов;

-  прочие доходы бюджета развития.

Все средства, полученные путем возврата осуществленных инвестиций за счет средств бюджета развития, из перечисленных источников, поступают в областной бюджет и учитываются отдельно. Использование средств бюджета развития на финансирование незапланированных расходов не допускается.

Бюджет развития, являющийся составной частью бюджета Омской области, формируется, помимо других источников, за счет поступлений от реализации ценных бумаг. Этот факт отражает актуальность доходных и возвратных инвестиционных проектов для финансирования из средств областного бюджета развития. Расходы бюджета развития:

-  выданные хозяйствующим субъектам ссуды;

-  резерв на выданные гарантии для обеспечения возврата привлеченных хозяйствующими субъектами средств;

-  собственные инвестиционные вложения, связанные с созданием либо приобретением основных фондов, имущественных ценных бумаг, имущественных долей в собственность области;

-  расходы, связанные с совершенствованием инфраструктуры рынка, в том числе фондового рынка;

-  прочие расходы.

Финансирование акционерных обществ из областного бюджета в виде инвестиций производится в случае передачи соответствующего пакета акций Администрации Омской области. Средства целевых территориальных фондов, предусмотренные в областном бюджете, расходуются только после утверждения Законодательным Собранием области соответствующих целевых программ. В целях участия в управлении акционерными обществами муниципальным образованиям рекомендовано принять аналогичный порядок.

Размер резерва на выданные гарантии составляет 15% от суммы выданных гарантий. В случае если по итогам исполнения бюджета развития выплаты по выданным гарантиям оказались ниже созданного резерва, его остаток переносится в бюджет развития следующего года и добавляется к строке "Плата за выданные гарантии, неиспользованный резерв прошлых периодов".

Расходная часть бюджетов развития в соответствии с принятыми программами может содержать дотации хозяйствующим субъектам, а также целевые ассигнования на инвестиции в капитал (имущество) действующих или создаваемых предприятий. Результатом таких инвестиций является приобретение прав собственности области, города, района на эквивалентную часть капитала (имущества). Права по управлению собственностью, созданной за счет бюджетных инвестиций, передаются органам по управлению имуществом.

Литература, рекомендуемая для дополнительного изучения:

1. Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е., Юринова Л.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации. - М.: Перспектива; ИНФРА-М, 1998.

2. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 1997.

3. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. - М.: Изд-во МГУ, ИНФРА-М, 1997.

4. Регионы России // CD-ROM – М.: Гарант-парк, 1998.

Нормативно-правовые акты и документы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

2. Закон Омской области от 28.06.1995 г. № 026-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

3. Закон Омской области от 12.01.1998 г. № 132-ОЗ "Об областном бюджете развития". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая