Коженко Я.В., Катаев А.В., Катаева Т.М., Лихолетова Н.В., Макарова Е.Л., Шаронина Л.В.
Современные тренды инновационного развития экономики
| Предыдущая |
4.3. Теоретико-концептуальный анализ соотношения государственно-частного партнерства и государственных закупок: постановка вопроса.
Институт государственных закупок является неотъемлемой частью государственно-частного партнерства большинства государств мира. Однако единства мнений, как в терминологии, так и в оценке его сущности, в настоящее время не сложилось. Таким образом, становится достаточно актуальным вопрос о соотношении институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок» для развития национальной системы контрактах отношений, совершенствования законодательства Российской Федерации (далее РФ), минимизации возможностей злоупотребления властью и создания благоприятного инвестиционного климата. Проведенный анализ отечественной юридической и экономической литературы показал, что в науке не сложилось единого понимания по вопросу о соотношении и взаимосвязи институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок».
В целом, в период гуманитарного дискурса, когда отсутствовало целостное понимание форм и видов государственно-частного партнерства, сформировалась исследовательская традиция, представляющая собой набор различных (несомненно, близких друг к другу) теоретических позиций, множество проблем, вопросов и предложений по их разрешению. Она в большей степени отражает особенности, свойственные западным социально-гуманитарным наукам XX в., которыми являются бессистемность и методологический хаос, весьма неразвитый категориальный аппарат, составляющий основание исследовательских практик, подчеркнутая англосаксонская линия в оценке контрактной системы, процессов и механизмов ГЧП, что свидетельствует о «блуждании» между рациональной и эмпирической традициями науки.
В научной литературе вопрос о соотношении «государственно-частного партнерства» и «государственной закупки» исследовался с позиции системного, целостного, теоретического, исторического, деятельностного, праксиологического и сервисного подходов [4, с. 545]. В каждом из этих подходов в большей или меньшей степени содержатся объяснительные аргументы, необходимые для формирования общей концептуализации национальной системы договорных отношений государственно-частного партнерства и государственных закупок в России. Безусловно, каждый подход, как и каждая теория должен представлять собой комплексную развивающуюся систему научного знания, которая отображает закономерные и существенные связи определенной области реальной действительности (в нашем случае – области формирования понятийного аппарата отечественного законодательства о государственно-частном партнерстве) и удовлетворяющая (по К. Попперу [7]) таким требованиям как непротиворечивость, проверка на фальсифицируемость и опытная экспериментальная проверяемость.
В этой связи, в рамках правового познания необходима как ревизия самих понятий «прокьюремент», «контрактная система», «государственно-частное партнерство», «муниципально-частное партнерство», «частно-публичное сотрудничество», «государственные закупки», «государственный заказ», «лоббистская деятельность», так и анализ развития отечественного феномена частно-публичных отношений основанных на методах цивилизованного лоббизма [3].
В контексте формирования теории понятийного аппарата законодательства о государственно-частном партнерстве актуальность приобретает позиция выраженная еще А. Эйнштейном, который считал, что любая научная теория (научный поход направленный на создание концепции) должна соответствовать следующим признакам: быть проверяемой на имеющемся опытном материале и не противоречить фактам; отличаться «логической простотой» своих предпосылок и соотношения между ними; иметь строго определенную область своего применения; содержать строго определенные утверждения; указывать путь создания новой, более общей теории, в рамках которой она сама может рассматриваться частным случаем [11]; характеризоваться многообразием предметов, которые она связывает в целостную систему абстракций.
По своим классическим признакам теория формирования понятийного аппарата законодательства о государственно-частном партнерстве может быть отнесена к разряду феноменологических теорий. Феноменологические теории описывают и структурируют процессы и явления, решают задачу упорядочивания и первичного обобщения относящихся к ним фактов. Как справедливо отмечает И.В. Тимошенко такие теории формируются в конкретных сферах общественного бытия с привлечением специальной терминологии соответствующей области знания и имеют по преимуществу качественный характер в отличие от нефеноменологических теорий, которые не только отображают существенные связи между явлениями и их свойствами, но и раскрывают их механизм на основе мыслительных действий с некими абстрактными (т.е. идеализированными и оторванными от практики) объектами [10, с. 16-22 ]. В нашем случае такой сферой общественного бытия является сфера отношений государственно-частного партнерства в аспекте терминологической специфики нормативно-правового обеспечения их возникновения и урегулирования, а не язык закона вообще как средство регулирования и обеспечения любых абстрактных правовых отношений. Основы научного поиска изучения, данных институтов были заложены в классических работах Е.В Гриценко, В.Ф. Попандопуло, Н.А. Шевелевой. Различные аспекты контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд рассматривались в работах В.Е. Белова, Н.А. Мамедовой, Е.В. Мигачева, Л.Л. Попова, С.В. Тихомирова. В теоретико-методологическом с позиции современности определенную ценность при изучении данной темы представляют труды Э.И. Габдуллина, М.В Елесина, А.А. Кизим, И.В Рашкеева, О.Н. Тараненко, Е.Г. Сердцева, Н.В Фадейкина Т.Я Эрназаров. Проведенный анализ отечественной юридической и экономической литературы показал, что в науке не сложилось единого понимания по вопросу о соотношении и взаимосвязи институтов «государственно-частного партнерства» и «государственных закупок».
Так А.В. Белицкая, А. Еганян обосновывают, позицию о том, что государственные закупки и государственные заказы не являются формой ГЧП и функционируют как отдельные самостоятельные институты. В качестве аргументов различия выделяются следующие. Во-первых, ГЧП в отличие от государственных закупок подразумевает со финансирование со стороны частного партнера. Во-вторых, ГЧП подразумевает разделение рисков между участниками партнерства. В-третьих, ГЧП носит долгосрочный характер (более 3х лет). В-четвертых, частный партнер участвует не только в создании объекта, но и в его последующей эксплуатации или обслуживании.
И.И. Смотрицкая, Л.М. Пахомова в рамках «целостного подхода» настаивают на том, что государственные закупки это одни из инструментов ГЧП - часть его сложного механизма [9, с. 232]. В вопросе о соотношении государственных закупок и ГЧП, необходимо отметить, что государственные закупки и государственные заказы выступают в качестве инструмента для стимулирования развития приоритетных проектов ГЧП (социально-значимые и инновационные, проекты) на основе долгосрочных государственных контрактов. Как показывает практика, что по целому ряду критериев значительная часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не предполагает использования механизмов ГЧП. Чаще всего это контракты на закупки стандартной продукции, которая в больших объемах и многообразном ассортименте представлена на рынке. Однако, выполнение определенных государственных контрактов предусматривает привлечение средств частных партнеров на условиях софинансирования и включает многообразные подрядные и субподрядные механизмы реализации контрактов с возможной интеграцией интеллектуальных и финансовых активов государства и частных субъектов. Так, при реализации долгосрочных контрактов на НИОКР, производство инновационной продукции могут возникать различные формы ГЧП. Другие авторы обосновывают позицию о том, что государственные закупки являются частью тендерного этапа ГЧП.
Так с позиции исторического подхода, понимание частно-публичного сотрудничества в целом и ГЧП в частности рассматривается закономерный процесс эволюции законодательства развивающийся под воздействием исторических социально-экономических и культурно-политических изменений. Данный подход дает возможность подняться на уровень анализа социально-экономических, политических историко-цивилизационных и культурных процессов оказывающих влияние на развитие, изменение или исчезновение отдельных форм и видов ГЧП. Диахронное сравнение имеет особую значимость в историческом подходе, поскольку направленно на выявление эффективных форм и правовых механизмов ГЧП прошлого с целью совершенствования законодательства настоящего. Так, на месте отвлеченного абстрактного понимания ГЧП как универсальной и неизменной формы частно-публичных отношений утвердился взгляд на его развитие как на закономерный процесс перехода от возникновения относительно простых форм ГЧП к более сложным. В этой связи государственные закупки рассматриваются как относительно самостоятельная и обособленная в процессе эволюционного развития форма ГЧП. Целесообразно подчеркнуть, что в мировой доктрине и практике вопрос о соотношении государственных закупок и ГЧП, также как и на постсоветском пространстве не имеет однозначного ответа по ряду причин. Национальное законодательство о правительственных закупках (в разных государствах мира) развивалось в соответствии с особенностями правовых систем и традиций. В силу этого выявляются существенные различия в законодательстве по вопросу о государственных закупках. В США, Франции, Италии существует целая система законодательных актов, посвященная правительственным закупкам, в то время как в Японии и Великобритании государственные закупки регулируются бюджетным законодательством. Отечественные и международные эксперты в области правительственных закупок комментируя содержание закона отмечают усложнение механизма правового регулирования за счет развития обширной системы подзаконных актов. Так, для обеспечения нормального функционирования федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» принято множество подзаконных нормативных актов, а также ряда документов регионального уровня. Например, субъекты РФ могут самостоятельно устанавливать дополнительные перечни товаров, работ, услуг, для закупки которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме. Таким образом, значительный круг вопросов, касающихся контрактной системы в области закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в современной России отнесен к сфере регулирования подзаконных нормативных актов и региональных документов. От их содержания и своевременности принятия будет напрямую зависеть эффективность функционирования контрактной системы ГЧП в России [5, с. 722]. Проводя синхронное сравнение законодательств Всемирной торговой организации и стран Европейского Союза (с позиции исторического подхода) можно констатировать, что созданная система правительственных закупок в РФ не соответствует международным стандартам. Исследование особенности нормативно-правовой регламентации отношений в сфере государственных закупок и ГЧП в РФ позволяет сделать вывод о том, что повышение эффективности механизма правового регулирования возможно за счет: устранения конкурирующих норм ГЧП и государственных закупок; совершенствование конкурсной процедуры по отбору частного партнера; установление минимальных требований к конкурсной процедуре по отбору частного партнера; четкое разграничение сфер и случаев применения государственных закупок и других форм ГЧП.
Обобщая многообразие исследовательских позиций, можно заключить: институт государственных закупок является отдельной формой ГЧП, которая не может универсально применяться к ограниченному кругу правовых отношений в сфере государственно-частного партнерства. В качестве общих признаков подтверждающих тезис о том, что государственная закупка является формой ГЧП можно выделить следующие: одной из сторон выступает публично-правовое образование; предусматривается расходование бюджетных (государственных средств); цель связана с обеспечением государственных нужд или реализацию государственных функций; контракт чаще всего заключается по итогам конкурсных процедур. Проанализированные подходы каждый по-разному истолковывают правовую природу ГЧП. Их наличие говорит о весьма сложном и неоднозначном строении ГЧП, ее многофункциональности, многообразии форм и видов сложнейшем взаимодействии социально-экономических и культурно-политических факторов, определяющих вектор развития частно-публичного сотрудничества.
Список литературы
- Катаев А.В., Катаева Т.М. Межорганизационные сетевые структуры: проблемы организации и управления // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии, 2016. №7.
- Катаев А.В., Катаева Т.М. Оптимизация длительности выполнения проекта за счет выбора исполнителей работ: математические модели и методические приемы // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2015. №2(22). С. 100-103.
- Коженко Я.В. Институционально-правовые формы лоббистской деятельности в современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Ростовский юридический институт МВД Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2007.
- Коженко Я.В. Принципы сервисного государства: теоретико-правовой аспект // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 2. С. 545.
- Коженко Я.В., Пашковский П.В. Формы и виды государственно-частного партнерства в условиях модернизации системы государственного управления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2-2. С. 722.
- Максимов В.В. Сравнительная оценка эффективности проектов ГЧП // РЦБ. Рынок ценных бумаг, №4 (461), 2016. С.19-21.
- Поппер К. Объективное знание. Эволюционный подход. М., 2002.
- Правовые аспекты инвестиционных договоров: сборник статей / под ред. А. Алиева, С. Крупко, А. Трунка. — М. : Норма, 2012. — 256 с.
- Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «Либроком», 2009. С. 232.
- Тимошенко И.В. Концепция формирования понятийного аппарата российского законодательства об административной ответственности // Юристъ - Правоведъ. 2007. № 5. С. 16-22.
- Эйнштейн А. Физика и реальность. М., 1965.
- URL: http://www.ratings2015.zakupki360.ru (дата обращения: 02.11.2016г.)
| Предыдущая |