А.Н. Асаул, В.П. Грахов, В.А. Кощеев, И.Е. Чибисов
Организация и проведение подрядных торгов в регионе
Под ред. д.э.н., профессора А.Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2004.
| Предыдущая |
Глава 6. Технологии проведения подрядных торгов
6.2 Использование электронных технологий при размещении государственного строительного заказа на подрядных конкурсах
Прежде чем приступить к анализу электронных госзакупок, необходимо вкратце охарактеризовать опыт обычной электронной коммерческой торговли, так как существуют общие проблемы, которые необходимо принять во внимание при построении системы электронных госзакупок.
Мировой опыт. Для того, чтобы достаточно четко определить состояние, задачи и перспективы электронной торговли (ЭТ), важно установить ее место в общем процессе "электронизации" общественной, политической и экономической жизни.
В настоящее время в мире сложилось понятие электронного бизнеса (ЭБ), который в свою очередь подразделяется на электронную торговлю, электронную банковскую систему, электронное страхование. Наконец, электронную торговлю можно разделить на: торговлю потребительскими товарами; торговлю продукцией производственного назначения; торговлю ценными бумагами и валютой; проведение торгов (конкурсов) [81].
Как показала практика для реализации электронных технологий в бизнесе целесообразно использовать новую структуру предприятий в виде ERP-систем (Enterprise R Planing - система управления ресурсами предприятий), включающих управление закупками, производством, сбытом, складскими запасами, ресурсами.).
Большинство исследователей подчеркивает значение Интернета прекрасного средства общения, доступного вследствие резкого падения стоимости обработки и передачи информации. В свою очередь в характере деятельности фирм, использующих Интернет, произошел ряд существенных изменений.
Во-первых, расширились привычные границы деятельности. Предприятия и организации могут искать нужные им ресурсы по всему миру, а новые идеи и источники конкуренции могут возникнуть в любой точке планеты.
Во-вторых, управление организациями и предприятиями стало более прозрачным. Потребители могут следить за выполнением своих заказов, а поставщики - получать информацию непосредственно из баз данных своих клиентов.
В-третьих, значительно возросло значение стандартизации. С одной стороны, система единых информационных стандартов необходима для беспрепятственной передачи информации, с другой - она дает возможность снизить эксплуатационные затраты и упрощает оценку потребительского спроса.
О значимости ЭТ свидетельствует хотя бы тот факт, что в 1996 г. ООН был принят "Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле".
Оценки уровня и перспектив развития в России ЭТ типа В2С весьма противоречивы. С одной стороны, уже имеется определенный потенциал для развития этой формы торговли. Так, на начало 2001 г, в России имелось 3 млн. пользователей Интернета, которых в определенной степени можно рассматривать как потенциальных клиентов ЭТ. Однако более 50% из них приходится на Москву, еще около 10% - на Санкт-Петербург, что в значительной степени уменьшает ареал распространения ЭТ.
В 1999 г. основные прогнозы по развитию ЭТ в России были весьма оптимистичными. По некоторым оценкам, в ближайшие годы объем торговли В2С может возрасти до $1 млрд., но достоверность этой оценки невелика.
Электронный бизнес предназначен для обслуживания организаций и предприятий, функционирующих в адекватной экономической и структурной среде. На западных предприятиях внедрение в Интернет предварялось достаточно длительным процессом автоматизации бизнеса, основой которого стали упомянутые ERP-системы. Автоматизация начиналась с наведения порядка в корпоративных финансах; затем в складских запасах; потом - в расчетах зарплаты и так далее, вплоть до управления производством и персоналом. А самое главное – отдельные блоки были интегрированы.
У нас практически нет организаций и предприятий, которые создали у себя полноценные ERP-процессы. И главная проблема здесь заключается не в высокой стоимости этого продукта, хотя не учитывать этот фактор нельзя.
В значительной степени, по оценкам специалистов, проблема заключается в непрозрачности отечественного бизнеса и отсутствии необходимой степени доверия между хозяйственными партнерами. В качестве одного из мощнейших факторов, препятствующих развитию электронной торговле можно назвать противодействие управленцев среднего звена. Дело в том, по сложившейся практике формирования хозяйственных связей именно они определяют партнеров по поставкам продукции. В этой сфере существует мощная система личной заинтересованности, нередко за каждый весомый заказ должен следовать соответствующий "откат" заказчику, (система электронного поиска партнеров и расчетов обеспечивает прозрачность формирования хозяйственных связей, тем самым, кардинально сужает установления "серых" схем взаимодействия управленцев, а это противоречит интересам подобной категории работников.
Но это же положение может стать стимулирующим фактором развития ЭТ. По мере приближения российского рынка к цивилизованным стандартам руководство компаний все больше внимания должно уделять повышению эффективности собственного бизнеса.
Процесс внедрения В2В-проектов, скорее всего, пойдет в России этапно. По оценке аналитиков, электронный бизнес в России в первую очередь будет развиваться в тех областях, где концентрируются большие финансовые потоки и высока степень стандартизации продукции (например, металлургия, нефтепродукты, ценные бумаги, финансовые инструменты). Инвестиционно строительный комплекс (ФСГ) при учете сложности самой строительной продукции – представляет благодатную почву для использования В2В– проектов
Юридические проблемы должна снять электронная цифровая подпись (ЭЦП), которая позволит четко идентифицировать автора документа и гарантировать неизменность информации по пути ее следования. ЭЦП заменяет все подписи и печать. По своей сути ЭЦП - это некая последовательность цифр, которая позволяет правильно идентифицировать автора, а также закрывает файл и защищает его от несанкционированных изменений (подтверждение аутентичности и целостности документа).
Что касается требований к ЭЦП, то в России, судя по последним правительственным документам, ориентируются на использование в ЭЦП криптографической техники открытого ключа
Следует отметить, что еще в 1994 г. цифровая подпись получила в России официальный правовой статус.
Подготовка закона "Об электронной цифровой подписи (ЭЦП)" началась в 1997г.. В марте 2001 г. правительство одобрило законопроект "Об электронной цифровой подписи".
Актуальность проблемы электронной подписи следует не только из юридических предпосылок. Она важна для защиты систем ЭТ от несанкционированного доступа. К сожалению, электронная коммерция все чаще сталкивается с разного рода компьютерными мошенниками. В результате недавно проведенного опроса 186 работающих в Интернете коммерческих фирм выяснилось, что в 2000 г. они потеряли из-за незаконных операций $378 млн., то есть порядка $2 млн. на компанию, а 70% фирм подверглись атакам хакеров.
Далее остановимся на международной практике электронных госзакупок.
Впервые вопрос о создании электронной системы закупок продукции для государственных нужд на самом высоком государственном уровне был поставлен в США в Меморандуме Президента США от 26 октября 1993 г. для глав исполнительных органов власти и президентского совета «Рационализация процесса закупок посредством электронной торговли».
Следует отметить, что, несмотря на некоторые сложности, были получены весомые результаты. Прежде всего, речь идет о военных закупках. Дело в том, что в США только 30% военного бюджета уходит непосредственно на нужды войск, а остальное расходуется на содержание бюрократического аппарата. Необходимо было коренным образом менять ситуацию. В 1998 г. Пентагон объявил о разработке программы создания электронной торговли EMALL с целью организации процесса закупки вооружения и предметов материально-технического обеспечения войск через Интернет.
Благодаря ЭТ предполагалось сократить от 30 до 40 промежуточных этапов закупки вооружения, сведя их не более чем к 10 операциям. Если в классической «бумажной» технологии при закупке продукции на сумму $1000 от $300 до $400 шло на административные расходы, то в ЭТ эти расходы составят $4. Ускоряется и процедура оформления заказов, которая составляет 1-3 месяца различных согласований.
Параллельно с развитием системы ЭТ Пентагон внедряет информационные технологии в традиционную систему закупок. За пять лет было оборудовано свыше 20 тыс. удаленных терминалов автоматизированной системы военных контрактов (SPS).
Примером поэтапного развития электронных торгов для государственных закупок в Европе может служить Франция.
Первый этап можно условно назвать информационным. Общая информация, касающаяся государственных закупок, была бесплатно выставлена на сайте Министерства экономики, финансов и промышленности в Интернете.
Второй этап - консультационный. Специфическая документация, соответствующая консультационному этапу, также размещается на сайте. Это уведомления о заключении договоров, информация о рынках и условиях обращения с информацией.
Третий этап - определение и введение в действие рынков. Более ранние фазы заключения договоров порождали избыточный объем обмена информацией: отправка списков потребностей, обратное отправление предложений, рыночное уведомление. Виртуализация (перевод документации на электронные носители) подобных операций предполагает определенные технические стандарты и условия: форматы электронных сообщений, протоколы обмена, а также применение специальных устройств, касающихся сверки информационных данных и законности электронной подписи.
Для получения желаемых результатов в области госзакупок, по мнению французских экспертов, необходимо обеспечить адаптацию государственных рынков к ЭТ.
С 2000 г. интерес к электронным торгам становится, можно сказать массовым - их стали развивать десятки стран, различающиеся по экономическому, политическому и социальному развитию, (США, ЕС, Австралия, Перу, Саудовская Аравия, и т.д.)
При этом во всех упомянутых странах последовательность поддержки системы электронных госторгов была более или менее однотипной:
- - разработка стратегического плана;
- - создание головного сервера торгов, корректировка законодатели
- - создание программного обеспечения, обслуживающего весь электронных торгов - от подготовки документации, публикации извещед регистрации участников до подведения итогов и публикации результатов.
В России уже сложились определенные предпосылки развертывания отечественной системы электронных торгов для государственных нужд. Наиболее существенными из них можно назвать следующие: российский Интернет, российская электронная коммерция и существующие элементы электронных торгов для государственных нужд.
Большинство российских поставщиков - потенциальные участники электронных торгов для государственных нужд скорее всего, уже имеют выход в Интернет.
Властные структуры России обратили внимание на Интернет сравнительно недавно. В апреле 2001 г. на сайте Минэкономразвития РФ (http://www.economy.gov.ru) был опубликован проект федеральной целевой программы "Электронная Россия" на 2002-2010 гг, в скором времени принятой. В нем немало места отведено проблематике электронного Правительства России. Встречаются положения, непосредственно касающиеся электронных торгов для rocyдарственных нужд.
Следует отметить, что при создании системы электронных государственных закупок в России необходимо решить две независимые проблемы.
1. Проблема правомочности заключения договора в электронной форме, а именно: являются ли электронные документы достаточными для фиксации договора в требуемой гражданским законодательством письменной форме (проблема статуса электронного документа - его определение, понятие и доказательство его подлинности, проблему электронной подписи и электронной публикации).
2. Проблема субъекта договора или лица, принимающего решение (ЛПР). До появления средств автоматики и высокоразвитых средств вычислительной техники (СВТ) в любых ситуациях решение принимал человек. Сегодня техника предоставляет возможности использовать себя не только как обработчика информации для ЛПР, но и как ЛПР. Всегда следует иметь в виду, что в перспективе, по мере совершенствования СВТ и их программного обеспечения, постановка проблемы принятия компьютером самостоятельных решений, связанных с закупками, неизбежна.
В российском Интернете уже функционируют сайты, так или иначе обслуживающие торги для государственных нужд. Прежде всего следует упомянуть Интернет-версию газеты "Конкурсные торги" (http://www.gostorgi.ru), сайте http://www.bob.ru. Федерального центра проектного финансирования.
Соответствующий раздел проекта федеральной целевой программы "Электронная Россия" на 2002-2010 гг. предусматривает ряд мер по созданию отечественной системы ЭГЗ.
Программа определяет следующие цели системы ЭГЗ:
- снижение затрат на проведение государственных закупок продукции.
- повышение прозрачности государственных закупок продукции для уменьшение злоупотреблений при расходовании бюджетных средств;
- увеличение конкуренции при получении государственных заказов
- ускорение процедур проведения конкурсных торгов;
- постепенное вхождение России в глобальную мировую сеть электронной торговли.
Основными проблемами на этом пути являются следующие:
- в настоящее время в России не разработаны в необходимой мере основы законодательства в области электронной торговли;
- бухгалтерский учет и налогообложение электронной торговли обладает рядом специфических особенностей, которые не находят подтверждения в действующем законодательстве;
- личность партнера и подлинность электронных документов не всегда может быть установлена с достаточной степенью достоверности;
- согласование условий нестандартных контрактов при обмене электронными документами может быть затруднено по сравнению с обычным переговорным процессом;
- отсутствует инфраструктура бизнеса (транспорт, логистика, сервисные услуги и т.п.), соответствующая условиям глобализации и доступности электронной торговли;
- отсутствует соответствующая система оценки и измерения качества предлагаемой продукции, адекватная новым условиям торговли;
- значительны инвестиционные и технологические риски.
При внедрении в России системы электронных закупок для государственных нужд предстоит учесть следующие ключевые моменты, характеризующие мировые тенденции развития системы электронной торговли и государственных закупок:
- в большинстве развитых стран, и в России в частности, в настоящее время сложилась определенная система государственных закупок, которая включает государственных заказчиков, поставщиков, контролирующие организации[28-108рального центра проектного финансирования м ной продукции – представляет благодатную почву для использования В2В– проект];
- государственные закупки осуществляются в соответствии с определенными нормами, процедурами и правилами, установленными действующим законодательством и сложившейся деловой практикой;
- технологические средства организации электронной торговли в настоящее время недостаточно развиты для быстрого внедрения глобальной системы электронной торговли;
- техническая оснащенность рабочих мест государственных организаций, равно как и рабочих мест специалистов поставщиков, находится на низком уровне;
- государственные служащие, равно как и специалисты посредников, далеко не всегда обладают достаточной квалификацией в сфере государственных закупок, в том числе посредством электронной торговли.
Разделяя мнение разработчиков программы, можно утверждать, что внедрение системы электронных закупок требует поэтапного ее встраивания в действующую систему государственных закупок с постепенным вытеснением неэлектронных – «бумажных» - способов закупок путем замещения отдельных процедур операций на их электронные аналоги
Основные этапы перевода системы государственных закупок на электронную основу должны включать:
- объединение информации о государственных закупках в единую общедоступную базу данных;
- создание подсистемы электронного документооборота системы государственных закупок;
- перевод закупок простой стандартизованной продукции в электронную систему закупок;
- перевод закупок сложной продукции в электронную систему закупок.
В целом можно констатировать, что движение по направлению к российским электронным торгам для государственных нужд уже началось.
Отказ от бумажного документооборота и перевод всех процедур открытого конкурса в электронную сферу сулит весьма значительный выигрыш как в плане экономии трудозатрат госзаказчика и поставщиков, так и в привлечении к конкурсу более широкого круга участников.
Следует отметить, что электронные технологии являются удобным инструментом для обеспечения взаимодействия госзаказчика с поставщиками инвестиционно-строительного комплекса при размещении государственного строительного заказа, при обеспечении стабильного сотрудничества в целях устойчивого развития экономики региона[61-63].
Ниже рассматриваются некоторые технологические аспекты системы электронных подрядных конкурсов.
Один из ключевых вопросов, который необходимо решить при проектировании алгоритма проведения конкурса, — роль головного сервера торгов. На этом сервере, прежде всего, размещаются тексты законодательных актов и ведомственных инструкций, регламентирующих государственные закупки.
Рано или поздно потребуется законодательное решение, утверждающее статус электронного извещения на головном сервере как необходимого, первичного. Конечно, традиционные печатные ("бумажные") извещения останутся вполне допустимыми и даже желательными (рис. 6.3), однако в каждом из них теперь обязательно должна будет указываться ссылка (URL) на первичное извещение в Интернете.
На головном сервере также целесообразно организовать электронную публикацию конкурсной документации (в полном объеме
Далее головной сервер торгов может сыграть роль организующего начала и даже третейского судьи во взаимодействии между участниками конкурса и конкурсной комиссией.
Так, с его помощью неплохо реализуется процедура "вскрытия конвертов". Происходит аккумуляция поступающих заявки на головном сервере, посылая конкурсной комиссии лишь извещения о получении очередной заявки, содержащие оговоренный минимум информации. Тогда "вскрытие конвертов" реализуется как предоставления конкурсной комиссии доступа к полным текстам заявок.
Более того, головной сервер может в момент вскрытия конвертов огласить (то есть опубликовать в Интернете и разослать по почтовым адресам участников конкурса) всю ту информацию о составе участников конкурса, предоставление которой предусмотрено существующим законодательством. Впрочем, ничто не мешает участникам конкурса прибыть на традиционную процедуру вскрытия конвертов и непосредственно наблюдать, как комиссия считывает с головного сервера тексты поступивших заявок.
Головному серверу можно поручить отбраковку поступающих на конкурс заявок по формальным признакам, оговоренным в конкурсной документации. Если же заявка успешно прошла входной контроль, сервер высылает участнику конкурса по электронной почте квитанцию приема заявки. Прием заявок прекращается в момент, указанный в опубликованном извещении, и здесь независимый головной сервер незаменим: он способен совершенно непредвзято отследить этот момент.
Сервер может контролировать и прохождение поступающих запросов на разъяснение конкурсной документации. Выдав участнику конкурса квитанцию о приеме его вопроса, сервер проследит, чтобы конкурсная комиссия уложилась в отведенный срок ответа на поставленный вопрос. Действующее законодательство предусматривает рассылку такого ответа всем участникам конкурса, подавшим заявки, и эту работу тоже может взять на себя головной сервер. Подобным же образом сервер способен контролировать процесс внесения изменений в конкурсную документацию и в поданные заявки.
Далее рассмотрим применение ЭТ для открытого конкурса по закупке подрядных работ для государственных нужд без предварительного квалификационного отбора поставщиков.
Проведение конкурса начинается с составления конкурсной документации извещения о конкурсе. Применение единого шаблона позволит, кроме того, выдержать документацию различных конкурсов в одном и том же стиле, что заметно облегчит изучение такой документации поставщиками. Наконец, электронный шаблон создает предпосылки для автоматического обслуживания конкурса головным сервером торгов.
Наряду с документами, регламентирующими процедуру конкурса, в комплект подготавливаемой документации входит форма конкурсной заявки в виде электронного шаблона, предназначенного для заполнения поставщиком. Все только что перечисленные применительно к конкурсной документации преимущества шаблона в равной мере относятся и к шаблону заявки. Помимо этого, применение электронного шаблона заявки открывает возможность автоматической систематизации всей совокупности полученных заявок, что впоследствии значительно облегчит деятельность конкурсной комиссии по отбору победителя.
Далее конкурсная документация, наряду с текстом извещения о конкурсе, направляется госзаказчиком на головной сервер торгов для публикации (рис. 6.4). Головной сервер публикует полученное извещение, размещает на своих страницах конкурсную документацию и открывает процесс получения заявок на участие в данном конкурсе.
Поставщик находит на головном сервере торгов извещение о конкурсе, знакомится с конкурсной документацией, заполняет шаблон конкурсной заявки и передает сформированную заявку на головной сервер. Головной сервер проверяет корректность заполнения заявки и высылает поставщику либо диагностическое сообщение, объясняющее причину отклонения заявки, либо квитанцию, подтверждающую принятие заявки для участия в конкурсе. В последнем случае головной сервер, кроме того, высылает заказчику уведомление о поступлении очередной заявки.
Наряду с обработкой поступающих новых заявок головной сервер занимается обслуживанием запросов на разъяснение положений конкурсной документации и, возможно, организацией коррекции этой документации.
Наконец, объявленный в конкурсной документации окончательный срок подачи заявок истекает. В этот момент головной сервер прекращает прием новых заявок и в строгом соответствии с регламентом конкурсной документации в заданный день и час открывает госзаказчику доступ к текстам полученных заявок (рис. 6.5). В этот же день и час головной сервер публикует в Интернете и/или высылает всем участникам конкурса информацию обо всех поступивших на конкурс заявках в объеме, предусмотренном действующим российским законодательством.
Далее к работе приступает конкурсная комиссия, в результате чего выявляется победитель конкурса. Опубликовать информацию о победителе наиболее естественно на страницах все того же головного сервера торгов, для чего конкурсная комиссия посылает на сервер в оговоренные законом сроки соответствующее уведомление.
Предложенный выше алгоритм электронных торгов без аппарата электронной подписи и шифрования будет малоэффективен ибо, согласно существующему законодательству основное содержание конкурсных заявок не подлежит оглашению. Поэтому нельзя требовать от участника конкурса, чтобы он пересылал свою заявку в открытом виде через каналы Интернета: в таком случае содержание заявки сможет перехватить конкурент. Из этого затруднения позволяют выйти только согласованные между конкурсной комиссией и конкурсантами условия шифрования.
Электронная подпись - еще более важный атрибут электронных торгов. Без нее документооборот юридически обесценивается. Если какой-либо из циркулирующих по Интернету документов не подписан, каждый из участников торгов вправе оспорить его в суде или арбитраже, и суд, скорее всего, примет его сторону.
Рассмотрим вначале какие способы электронной подписи и шифрования уместны в алгоритме открытого конкурса.
В настоящее время, подавляющее большинство операций электронной коммерции во всем мире обслуживается так называемой криптографией с открытым ключом. Этот метод достаточно удобен и пригоден для организации российских электронных торгов для государственных нужд.
Криптография с открытым ключом подразумевает, что каждый участник торгов (заказчик, участники и головной сервер) владеет парой ключей: открытым и закрытым. Ключи в паре взаимно дополняют друг друга:
Теперь посмотрим, как работают элементы криптографии с открытым ключом применительно электронным торгам.
Госзаказчик, высылая на головной сервер извещение о конкурсе и конкурсную документацию, подписывает эти материалы. Если этот заказчик проводит конкурс впервые, от него потребуется и сертификат:
Получив сертификат, головной сервер обратится к сертификации, чтобы выяснить, не прекращено ли действие сертификата: если все в порядке, то опубликует полученные материалы.
Участник конкурса, высылая заявку, разумеется, со своей электронной подписью, прилагает свой сертификат подписи. Кроме того, если требуется защитить текст заявки от несанкционированного прочтения, участник конкурса шифрует этот текст открытым ключом заказчика, который сообщается ему в конкурсной документации. В результате текст заявки не сможет прочесть никто, кроме заказчика, владеющего вторым (закрытым) ключом.
Проверить, имеет ли силу сертификат конкурсанта, может и головной сервер торгов, и заказчик. Далее, после первого обмена сообщениями, сертификаты больше не потребуются, так как взаимодействующие стороны уже идентифицировали друг друга. В то же время электронные подписи применяются в переписке постоянно: таким образом, циркулирующие по Интернету документы приобретают юридическую силу.
Электронные и бумажные потоки конкурсных документов будут, сосуществовать достаточно долго (см. рис. 6.2, 6.4). Причин тому несколько: поэтапный ввод в эксплуатацию компонентов программного обеспечения электронных торгов, некоторое запаздывание российского законодательства об Интернете и, главное, постепенность перехода сообщества государственных поставщиков к электронному документообороту.
Следует отметить, что электронные технологии могли бы и на данном этапе, в рамках действующего законодательства сократить расходы в связи с проведением подрядных конкурсов. На основе принципа инверсии приоритета: простоту использования отдельные «электронные» этапы при «бумажном» процессе подрядных конкурсов. Например, представление конкурсной документации может составлять сумму в несколько тысяч рублей и при наличии, скажем 5-6 участников – затраты по распространению конкурсной документации могут составлять до 50 % всех расходов в связи с процедурой подрядных конкурсов.
| Предыдущая |