А.Н. Асаул, В.П. Грахов, В.А. Кощеев, И.Е. Чибисов
Организация и проведение подрядных торгов в регионе
Под ред. д.э.н., профессора А.Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2004.
| Предыдущая |
Глава 4. Механизм управления государственным строительным заказом
4.2 Управление государственным строительным заказом
Как упоминалось выше предоставленный самому себе рынок имеет тенденцию к скачкообразному изменению в долгосрочной перспективе, а в краткосрочной: к монополизации; эта ситуация весьма невыгодна ни общества и как ни парадоксально и монополисту, ибо в конце концов это приведет к существенному отставанию развития общества.
В экономической системе с принципиально различными миссиями, необходимы достаточно крупные структуры чтобы не было генетической вырождаемости целей при их слиянии. При этом они должны быть заинтересованы в совместном сосуществовании (симбиоз). В этом случае экономическая система будет находиться в стабильном состоянии устойчивого развития, что соответствует целям существования ее субъектов. Этой роли вполне соответствует государство и спектр различных организаций вне государственного сектора. Если государство свои цели формирует согласно интересам всего общества (вполне надежный ориентир для долгосрочной перспективы существования), то интересы каждой негосударственной структуры более ограничены. Например, в коммерческом секторе весь спектр организаций от корпораций до небольших предприятий заинтересован в получении прибыли. Однако для этого необходимы рынки сбыта. Регулируя динамику рынков сбыта, государство обеспечивает стабилизацию экономической системы с учетом интересов всех субъектов[120-125]. Более определенно эта регуляция проявляется в том случае, когда оно само формирует рынок спроса (госзакупки), который привлекает многих предпринимателей. Характерным примером является государственный строительный заказ в регионе, который составляет значительную долю всего государственного заказа, а в силу специфики строительной продукции определяет долгосрочные перспективы развития региона.
Ввиду того, что создаваемая строительная продукция тесно связана с землей и не может быть перемещена без значительного ущерба, то любые экономические исследования, связанные с размещением государственного строительного заказа, носят региональный характер для обеспечения системного подхода [120]. Система управления государственным строительным заказом определяет устойчивость развития всей экономической системы региона, чем обеспечивает стабилизацию экономического и социального развития региона [24-32] и в немалой степени экономическую безопасность [24-27].
Под управлением государственным заказом понимается деятельность субъекта управления для реализации конкретных целей. Практически эта деятельность опосредуется механизмом управления, который является агрегированным элементом системы управления регионом.
Термин «система управления государственным строительным заказом» еще не получил распространения в качестве общепринятого понятия. В теоретическом плане это ведет к локализации исследований и их ограничению разработкой частных аспектов государственных закупок, в практическом - к приоритетному решению конкретных региональных задач без учета глобальных целей. Однако лишь при системном подходе к анализу и синтезу управления можно формировать и развивать государственный строительный заказ, исходя из единых методологических принципов, лежащих в основе функционирования данной системы управления.
За последние годы учеными и специалистами была проделана определенная работа по дальнейшему развитию теории и практики управления государственным заказом. Это нашло отражение в результатах исследований, проведенных на базе различных наук - экономической теории, теории управления и отраслевых экономик [2, 17, 22] .
Системный подход [29] предполагает, в частности, создание некоторой абстрактной конструкции, отражающей существенные части, свойства и отношения исследуемого объекта как целого. В этом смысле исследуемая с некоторой заранее установленной точки зрения система приобретает характер модели. Это можно отнести и к системе управления государственными закупками.
Описание любой системы управления предполагает рассмотрение субъекта, объекта, целей и механизма управления (рис.4.3.).
Объектом управления в данной системе являются процессы формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Субъектами управления государственными закупками являются органы государственного управления общей, специальной и отраслевой компетенции, а также предприятия, организации и различные общественные организации[38].
В основе разработки любой системы управления должно быть выделение и согласование с внешней средой соответствующих целей управления. На практике это связано с разработкой «дерева целей». Применительно к государственным закупкам целесообразно принять следующую иерархию целей.
Одной из основных целей управления государственными строительным заказом является содействие социально-экономическому развитию региона.[18- 83] Эта цель относится к числу глобальных и может быть разделена на подцели, связанные:
- с осуществлением закупок для нужд региона;
- с обеспечением эффективного расходования бюджетных средств;
- с организацией процедур расходования бюджетных средств на основе гласности и открытости.
- поиск синергетических факторов развития экономики региона, одним из которых является государственный строительный заказ.
Общность целей управления является условием, отражающим возможность выделения управления государственным строительным заказом в качестве самостоятельного объекта исследования в рамках повышения социально-экономической эффективности инвестиционно- строительного комплекса [15-82].
Требования более полной реализации целей, стоящих перед системой, положены в основу разработки механизма управления. При этом характеристика механизма управления касается его общих черт, с одной стороны, и возможности применения конкретных его элементов и специфических механизмов для управления более узкими сферами, процессами и т.д. – с другой.
Если существующий механизм управления не позволяет системе управления в полной мере реализовать цели, то необходимо совершенствовать саму систему управления для решения возникающих проблем. Это достигается путем существенной перестройки и обновления существующих ее элементов или создания новых.
Поэтому под механизмом управления следует понимать агрегированную совокупность принципов, методов, функций и мотивов, обеспечивающих, с одной стороны, необходимую адаптивность и взаимосвязь между объектом и субъектом управления, а с другой, – трансформацию влияния внешней среды в вырабатываемые и принимаемые в системе управления решения.
При таком рассмотрении механизм управления отличается от системы управления тем, что в нем, как в ее неотъемлемой части, должны быть только те элементы, которые быстро адаптируют процесс принятия управленческих решений и сами решения к условиям внешней среды и требованиям объектов управления.
Ниже приведена схема стабилизации региональной экономики на основе государственного заказа (рисунок 4.4).
Рассмотрим элементы структуры механизма управления государственными закупками на региональном уровне.
Организационной основой механизма управления являются органы и уровни управления. Органы управления предназначены для выполнения определенных внешних функций управления. Их состав определяется целями региональной системы управления[40-113].
Формирование организационной основы и согласование интересов ее элементов является сложным процессом, включающим в себя большое количество итерационных этапов. Исходя из системы целей региона, данный подход к формированию организационной основы механизма управления предполагает:
- формирование и ранжирование конечных целей деятельности системы;
- разработку на их основе мероприятий по достижению каждой цели;
- определение требований внешней среды к системе управления.
Организационная основа механизма управления является его наиболее устойчивым, но не статичным элементом. Без этого элемента невозможно функционирование механизма управления.
В более узком, прикладном аспекте, организационная основа механизма управления представляет собой форму распределения задач и полномочий между отдельными лицами (непосредственными исполнителями) и группами лиц (структурными подразделениями).
Функционирование механизма управления государственными закупками обеспечивается взаимодействием органов общей, специальной и отраслевой компетенции и общественных формирований с предприятиями, организациями и учреждениями, задействованными в процедурах государственного заказа.
На региональном уровне можно выделить органы законодательной и исполнительной власти, а также органы местного самоуправления.
Важное место в механизме управления занимают функциональные подсистемы, реализующие функции управления. При этом подразумевается, что функция управления – это обособившаяся часть управленческой деятельности, конкретная форма целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы в целях получения определенного конечного результата.
Необходимость выделения функциональных подсистем носит объективный характер и связана с разделением широкого круга задач и с участием в этом процессе различных органов управления, имеющих свое специфическое назначение и функционирующих относительно самостоятельно.
В основе функциональных подсистем лежат два вида функции – основные и обеспечивающие.
Первые являются внешними относительно управленческих решений. К ним относятся организация, планирование, контроль, учет, анализ, координация и регулирование. С помощью этих функций органы управления, принимая управленческие решения, устраняют неопределенность в состоянии управляемого процесса или объекта[25-41]. В нашем случае – делают «определенным» движение государственного заказа в процессе закупок.
Система основных функций по управлению государственными закупками охватывает полный жизненный цикл государственного заказа и включает в себя такие функции, как:
- определение необходимости государственных закупок;
- определение структуры сводного перечня государственного заказа, уровней государственного заказа, количества и структуры главных распорядителей бюджетных средств;
- разработку и выбор технологий государственных закупок;
- ресурсное обеспечение государственных закупок;
- формирование государственного заказа;
- экспертизу сводного перечня государственного заказа органами законодательной власти при работе по утверждению регионального бюджета;
- оформление окончательного варианта государственного заказа в соответствии с установленными законодательством требованиями;
- доведение государственного заказа до бюджетополучателей и потенциальных поставщиков;
- размещение государственного заказа;
- дополнительное ресурсное обеспечение для организации работы по исполнению государственного заказа;
- исполнение государственного заказа;
- корректировку государственного заказа и контроль его исполнения;
- оценку степени выполнения государственного заказа по итогам бюджетного периода, оформление окончательной отчетности по государственному заказу.
Обеспечивающие функции носят подчиненный характер относительно управленческих решений. Они являются внутренними и призваны оказывать информационную поддержку принимаемым решениям. К ним относится регистрация, сбор, передача, хранение, обработка (вычисление), тиражирование (размножение) и выдача информации [66].
С их помощью формируется единственное или ограниченное число управленческих решений. Их реализация требует применения экономико-математических методов, а также средств вычислительной и коммуникационной техники. Это позволяет выполнять многовариантные расчеты и трудоемкие решения.
В процессе управления осуществляется воздействие субъекта управления на объект управления. Вид и характер такого воздействия может быть различным, однако при этом формируются устойчивые и широко применяемые способы и приемы воздействия на объект управления для достижения поставленных целей. Их принято называть методами управления.
В научной литературе прежде всего выделяют экономические, организационные, правовые, социально-политические и психологические методы управления:.
Экономические методы управления представляют собой способы достижения цели на основе материальной заинтересованности всех органов и уровней управления региона в эффективных государственных закупках. В отличие от организационных, они предполагают не прямое, а косвенное воздействие на объект управления. Их конкретными формами являются хозрасчет, ценообразование, бюджетирование и т.п.
Под организационными методами управления принято понимать способы воздействия на процессы формирования, размещения и исполнения государственного заказа, основанные на применении органами управления волевого (т.е. административного) принуждения. Таким образом, применение организационных методов требует жесткого «вертикального» подчинения объекта субъекту управления и основано на системе нормативных актов, регламентирующих принятие соответствующих управленческих решений.
Под правовыми методами понимается совокупность общегосударственных и внутрисубъектных правовых норм, законов и законодательных актов, с помощью которых добиваются исполнения соответствующих целей и задач управления. Однако в настоящее время отсутствие общей устойчивой правовой культуры в стране значительно снижает широту и эффективность применения этих методов в управлении государственными закупками на региональном уровне.
Социально-политические методы основаны на моральном и идеологическом воздействии на работников. Важное значение при применении воспитательных методов играют средства массовой информации, социологические исследования.
Психологические методы управления или методы прямого воздействия очень эффективны, но законодательно не обеспечены.
Практическая работа по управлению государственными закупками должна основываться на определенных принципах.
Под принципами управления понимаются общие, устойчивые правила сознательной деятельности людей в процессе управления, обусловленные действием объективных законов.Принципами управления объединяют как закономерности развития объекта управления, так и практическую деятельность людей в процессе управления. С одной стороны, принципы управления формируются с учетом развития объекта управления в рамках системы управления, с другой – на основе практики, охватывая наиболее эффективные моменты управленческой деятельности. Принципы управления не зависят от специфики решаемых задач и должны быть учтены при принятии любого управленческого решения. Так, основными общими принципами управления являются плановость, научность, системность, сочетание федерального и регионального управления, сочетание централизации и децентрализации управления[71-115].
Применительно к механизму управления государственным строительным заказом, основными принципами, как уже отмечалось ранее, являются эффективность, системность, разумный протекционизм, адаптивность и открытость.
Кроме того, предложенный выше механизм управления может быть наполнен конкретным содержанием на основе взаимодействия Комитета по строительству администрации Санкт-Петербурга инвестиционно-строительного комплекса региона.
Разработанная структура механизма управления позволяет представить развитие системы государственного строительного заказа в логической последовательности связанных друг с другом общей целью элементов, каждый из которых ориентирован на решение конкретных, специфических задач.
В свою очередь представленная модель гибкого механизма управления позволяет обратиться к важному вопросу стабилизации экономики на основе государственного строительного заказа, Например, такой важный показатель государственного строительного заказа как ритмичность сдачи объектов (в частности, жилья) по сути означает стабильность рынка [22]. По этому показателю Санкт-Петербург существенно опережает многие регионы.
Помимо этого, как уже говорилось, одной из основных целей государственного регулирования является устойчивое развитие экономики региона [52-59].
Стандартная аргументация в виде статистических данных с выявлением тенденций изменения тех или иных показателей обычно не касается глубинного механизма взаимодействия сложных систем, а тем более прогноза их взаимодействия[54-57]. Поэтому обратимся к теории взаимодействия нелинейных систем - синергетике.
Перед разработкой модели следует особо выделить следующие моменты:
- -государственный заказ составляет существенную долю ВВП Санкт-Петербурга (около 10%);
- государственный строительный заказ является частью системы
- государственного заказа;
- государственный строительный заказ является значительным элементом
- системы государственного заказа';
- изменения в подсистеме государственного строительного заказа сказываются на всем государственном заказе и всей экономике региона;
- инвестиционно-строительный комплекс составляет значительную часть экономики региона;
- при переходе к рынку имел место разрыв среднего звена управления инвестиционно-строительным комплексом;
- эту нишу осваивают общественные организации инвестиционно-строительного комплекса и корпоративные структуры (ФСГ);
- перспективы развития региона в значительной степени определяют органы государственной власти (Стратегический план Санкт-Петербурга);
- формируемый Комитетом по строительству Администрации Санкт-Петербурга государственный строительный заказ совместим по товарному профилю с рынком сбыта инвестиционно- строительного комплекса;
- государственный строительный заказ, размещаемый посредством подрядных конкурсов, обладает свойствами процесса и в этом смысле подобен многоэтапному жизненному циклу строительной продукции;
Кроме того, следует выделить свойства государственного маркетинга при размещении государственного строительного заказа, которые существенны для вида маркетинга поставщика из инвестиционно-строительного комплекса:
- бюджет конкретных подрядных конкурсов определен;
- госзаказчик фиксирует внимание на цене;
- необходимость снижения затрат в сфере технологии для уменьшения издержек производства;
- подробные ведомости работ и четкое техническое описание требуемой строительной продукции не позволяют использовать инструмент дифференциации;
- для открытых подрядных конкурсов не имеют значения ни реклама, ни методы личной продажи.
А теперь обратимся к механизму взаимодействия госзаказчика (Комитет по строительству) с участниками инвестиционно-строительного комплекса при размещении государственного строительного заказа на основе синергетики.
В экономике распространено мнение, что синергетический эффект сводится к простой формуле: экономический результат деятельности корпорации больше или меньше по сравнению от экономическими результатами деятельности составляющих ее организаций по отдельности. Но это только следствие, а не суть деятельности самоорганизующихся систем, каковыми являются и система государственного государственного строительного заказа и инвестиционно- строительный комплекс региона.
Отличие нелинейной системы от линейной состоит в качестве управления: для линейной – возможен прогноз развития с какой угодно точностью, для нелинейных – зависит от специфики взаимодействия с окружающей средой.
Основными свойствами нелинейных систем, значимыми для их существования (развития) является формирование стабильной окружающей среды (стабилизация динамического режима), что предполагает:
- поток энергии извне; (финансирование)
- расход энергии (затраты) на образование продукции.
На рисунке 4.5. видно, что для госзаказчика Комитет по строительству Санкт-Петербурга и участников инвестиционно-строительного комплекса региона выполнены условия стабилизации окружающей среды:
Для госзаказчика (Комитет по строительству Администрации Санкт-Петербурга):финансирование, формирование и размещение государственного строительного заказа
Для участника инвестиционно-строительного комплекса (строительная организация): размещение госзаказа посредством подрядных конкурсов (инвестиции) -исполнение государственных контрактов.
В настоящее время можно говорить о реальности симбиоза государственного заказчика и субъектов ИСК. Основная проблема состоит в поиске эффективной формы их взаимодействия.
Взаимодействие Комитета по строительству и субъектов ИСК обладает характерным свойством нелинейных систем вследствие трудностей прогноза развития и конкретности механизма управления, определяемого спецификой строительной продукции, что доказывает целесообразность введения агрегирующего термина ГСЗ.
| Предыдущая |