А.Н. Асаул, В.П. Грахов, В.А. Кощеев, И.Е. Чибисов
Организация и проведение подрядных торгов в регионе
Под ред. д.э.н., профессора А.Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2004.
| Предыдущая |
Глава 1. Анализ зарубежного и отечественного опыта заказов на государственные нужды
1.2. Сущность и функции государственного строительного заказа
На современном этапе состояние отечественной экономики характеризуется значительным потенциалом с точки зрения долгосрочной перспективы ее развития и требует взвешенных управленческих решений.
Практика показала, что ориентация только на рыночное саморегулирование ведет к серьезным деформациям в социально-экономических процессах. Очевидно, что государственное регулирование является неотъемлемым частью системы управления социально-экономическими процессами.
В общем виде государственное регулирование экономики можно определить как систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемую государством и его структурами в целях стабилизации развития существующей социально-экономической системы.
На современном этапе можно говорить об опосредованном государственном управлении экономикой. Например, в сфере инвестиционно-строительного комплекса - 88 % составляют коммерческие строительные организации [36].
В идеале высокая результативность должна автоматически следовать из рациональной (детерминированной) рыночной структуры и поведения субъектов, которое она обусловливает. Но вследствие разных причин рынок может стать несостоятельным, что приводит к такому экономическому результату, который оказывается плохим для большинства субъектов рынка, вплоть до массового банкротства (самоуничтожение рынка). Тогда правительство может прибегнуть к политике вмешательства и попытаться улучшить состояние экономики, применяя политические меры, которые будут воздействовать как на структуру рынка, так и на поведение предприятий. И более целесообразно это проводить в режиме «профилактики», и на «шоковой терапии». Поэтому термин «стабилизация» является ключевым. Он означает выбор «диапазона » развития экономики, своего рода индикативное (ориентирующее) управление. В первую очередь, инструменты стабилизации экономики направлены на ограничение в определенном диапазоне хаоса рынка (принципиально неустранимом: конкуренция), следствием чего являются периодические «скачки» (пример, 1998 г. –для РФ). Данная ситуация является типичной не только в экономических системах и этими вопросами интенсивно занимается синергетика – теория самоорганизующихся систем. Подобные скачки называются бифуркацией. Для их упреждения и необходима стабилизация в определенном диапазоне развития экономики. Особенно это касается такого ее важного элемента как инвестиционно-строительный комплекс, который является внутренним источником саморегуляции отечественной экономики экономической системы РФ.
Для наглядности целесообразно рассмотреть схему финансовых потоков в экономической системе и их баланс рисунок 1.5
Простейшим уравнением баланса финансовых потоков будет следующее:
ВВП = С + И + ГЗ 1.1
где
ВВП – валовой внутренний продукт;
С – потребление;
И- инвестиции;
ГЗ - государственные закупки.
Закупки значительных объемов продукции должны осуществляться эффективным образом: риск ошибки велик.
Исходным для определения сущности государственного заказа является понятие государственных нужд. Разными законодательными актами они трактуются по-разному.
Так, в соответствии с законом Российской Федерации "О поставках продукции для федеральных государственных нужд [133], федеральные государственные нужды - это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой:
- для реализации федеральных, межгосударственных целевых программ, которыми предусмотрено решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных задач;
- для создания и поддержания государственных материальных резервов;
- для поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности;
- для обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации.
Поскольку под «федеральными государственными нуждами» понимаются названные выше потребности, то это строго ограничивает круг государственных заказчиков. Тем самым, возможны поставки продукции, финансируемые за счет средств федерального бюджета, но не относящиеся к федеральным государственным нуждам.
Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» существенно видоизменил понятие государственного заказчика по сравнению с законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
В соответствии с указом, практически все заказчики, которые располагают средствами федерального и регионального бюджета и государственных внебюджетных фондов, автоматически становятся государственными заказчиками.
Аналогично, в соответствии со статьей 525 Гражданского кодекса, государственными нуждами признаются потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования[31].
Поэтому понятие «государственный заказ» можно определить как закупки и поставки продукции для государственных нужд ( включая товары, работы и услуги), осуществляемые государственными заказчиками на территории Российской Федерации за счет бюджетных источников финансирования, а также государственных внебюджетных фондов. В зависимости от источников финансирования закупок и с учетом уровней государственной власти различают три уровня государственного заказа: федеральный заказ, заказ субъекта РФ и муниципальный заказ.
В условиях переходной экономики государственный заказ выполняет ряд важнейших функции. К основным из них относятся следующие.
1. Воспроизводственная функция. Механизм государственного заказа позволяет удовлетворить государственные нужды в продукции, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым качеством. Это обеспечивает стабильные воспроизводственные экономические связи с участием государства.
2. Стимулирующая функция. Государственный заказ является действенным инструментом поддержки промышленных предприятий, создания благоприятных инвестиционных условий, сохранения и создания рабочих мест, расширения налогооблагаемой базы и т.п. Тем самым государственный заказ может быть инструментом проведения эффективной структурной политики. Наряду с этим расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса.
Реализация этой функции напрямую связана с государственной политикой протекционизма, направленной на поддержка отечественного производителя.
3. Функция ценового регулирования. Государственный заказ, влияя на уровень цен при государственных закупках, способен косвенно влиять на динамику цен в экономике в целом. Это обеспечивает возможность индикативного воздействия государства на процессы ценообразования в переходной экономике.
4. Контрольно-учетная функция. Эта функция государственного заказа тесно связана с необходимостью создания эффективной системы контроля расходования бюджетных средств. При этом в российских условиях становление и развитие системы государственного заказа во многом было ускорено борьбой с коррупцией.
Каждая из приведенных функций государственного заказа имеет собственные критерии эффективности:
- обеспечение заданного объема и требуемого качества поставок при минимальных затратах (воспроизводственная функция);
- получение максимального эффекта (платежи и бюджет, занятость и т.п.) при обеспечении требуемого объема и качества поставок (стимулирующая функция);
- минимизация темпов инфляции и доли монопольно высоких цен (функция цен регулирования);
- соблюдение бюджетной дисциплины (учетно-контрольная функция).
При этом между перечисленными критериями эффективности могут возникать противоречия. Например, обеспечение занятости населения поддержка предприятий путем государственного заказа (стимулирующая функция), могут повышать затрать, государства на оплату государственного заказа по сравнению с импортом (воспроизводственная функция).
Становление и развитие системы государственного заказа в России оказалось тесно связанным с этапами проводимых рыночных преобразований.
Экономические реформы в стране начались на фоне глубокого кризиса советской плановой экономики. Попытки частичной либерализации планово- распределительной системы при сохранении ее основ, предпринятые в 1987 - 1988 годах, лишь усугубили кризис. Разрушение денежной системы и нарастание товарного дефицита стали одним из главных факторов распада СССР и к исходу 1991 года поставили экономику в катастрофические условия. Нужны были решительные действия по восстановлению управляемости экономикой и в перспективе - по созданию условий для экономического роста.
Предпринятые в 1992 году меры позволили приступить к решению этих задач и положили начало радикальной экономической реформе в России, призванной обеспечить переход от планово-распределительной к рыночной экономике.
При этом переход от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности был осуществлен чрезвычайно резко, можно сказать, одномоментно. Первоначально преобладало мнение, что рынок сам по себе расставит все на своп места.
Поэтому государство лишь провозгласило принцип конкурсного размещения государственных закупок. На практике же конкурсы почти не проводились, потому что с точки зрения нормативного обеспечения самих процедур торгов этот принцип регламентирован не был. Наряду с этим постоянно возникали проблемы, связанные с неплатежами государства за уже, произведенные поставки. Это подрывало саму основу государственного заказа.
Вместе с тем, в практической деятельности все актуальнее становилась необходимость организаторско-хозяйственных функций государства. Это нашло свое отражение в законе Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [78].
Другим российским законодательным актом в сфере регулирования государственных закупок стало Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное указом Президента Российской Федерации [77]. Этот документ и повлек за собой кардинальное изменение в системе государственных закупок. Несмотря на то, что не все разделы этого документа были проработаны с требуемой глубиной, нельзя не видеть в нем стремление государства навести порядок в сфере расходования бюджетных средств.
В соответствии с указом, заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны были размещаться на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусматривалось федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
Главным результатом этого этапа преобразования системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги вошли в повседневную практику деятельности государственных структур.
В то же время, как показал анализ, в проведении конкурсных торгов сложились существенные недостатки.
Они связаны, главным образом, с нарушением правил и процедур, предусмотренных нормативными актами, - несоблюдением сроков проведения отдельных процедур торгов, некачественной подготовкой конкурсной документации, изменением условий конкурсов в ходе их проведения, нарушением правил определения победителя, отсутствием обеспечения конкурсных заявок, нарушением правил представления и отзыва конкурсных заявок и т.д. В результате по многим конкурсным торгам не удалось обеспечить приемлемый уровень конкуренции среди их участников.
В целом в российском законодательстве отношения по закупкам и поставкам для государственных нужд до 1999 года регулировались Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О государственном оборонном заказе», "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" и «О государственном материальном резерве», а также указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
В связи с принятием федерального закона от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ "О конкурсах на размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N" 305 утратил силу.
Закон регулирует размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) путем проведения конкурсов. В то же время им не урегулированы отдельные нормы действующей нормативной базы по вопросам государственных закупок.
В целях совершенствования законодательной базы государственных закупок и ликвидации неточностей, допущенных российским законодательством, правительство приняло решение о разработке проекта федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд».
Проект этого федерального закона является процедурным и включает основополагающие нормы прежних федеральных законов. Принятие нового закона позволит обеспечить более качественное проведение процедур государственных закупок с учетом норм международного права.
Проблема заключается в том, что в настоящее время формирование рыночной среды в России находится в начальной стадии. Сразу достигнуть уровня, который сложился в странах с многолетними рыночными традициями, невозможно. Например, для обеспечения договорного государственного заказа необходима конкурсность его размещения, что требует преодолеть монополизм в производстве большинства видов продукции производственно-технического назначения.
На практике этого можно достичь в результате длительных структурных реформ.
Однако и в условиях переходной экономики развитие системы государственного заказа существенно влияет на стабилизацию социально-экономических процессов, происходящих в России.
Так, реализация системы конкурсного размещения заказов на поставки для государственных нужд Российской Федерации характеризуется следующими данными.
За первое полугодие 2000 года заключено 204915 контрактов общей стоимостью 105 млрд. рублей, в том числе по итогам проведенных конкурсов - 34013 контрактов общей стоимостью 80,36 млрд. рублей. По сравнению с первым полугодием 1999 года, по федеральным органам исполнительной власти количество заключенных на конкурсной основе контрактов увеличилось в 1,98 раза, общая стоимость контрактов увеличилась в 1,6 раза.
При этом стоимость контрактов, заключенных на конкурсной основе на поставку товаров отечественного производства, составила 96,9 %, с субъектами малого предпринимательства - 4,7 %.
Экономия бюджетных средств за первое полугодие 2000 года за счет конкурсного размещения государственных заказов составила по федеральным органам исполнительной власти - 4,6 млрд. рублей (10,3 %).
Среди федеральных органов исполнительной власти наиболее значительную экономию бюджетных средств за счет конкурсного размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд обеспечили Госстрой России - 26,4 % (3,01 млн. рублей), Роскартография - 25 % (5,11 млн. рублей), Росавтодор - 9,9 % (2,5 млн. рублей), Миннац России - 9,3 % (10,59 млн.. рублей).
В 2001 году объемы закупок составили 218,5 млрд. рублей, или 108,4 % уровню 2000 года. Для сравнения - закупки продукции для федеральных государственных нужд в 2000 году оцениваются в объеме 196,72 млрд. рублей, или 131,6 % к фактическому уровню 1999 года. При этом доля закупок продукции для федеральных государственных нужд в валютном внутреннем продукте Российской Федераций в стоимостном выражении составляла: в 1999 году,- 3,3 %, в 2000 году -3,2 %, в 2001 году всего 3 %.
Как свидетельствует накопленный опыт, дальнейшее развитие системы размещения заказов для федеральных государственных нужд требует:
- согласования государственными заказчиками с Минэкономразвития России размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд у единственного источника, а также проведения двухэтапных открытых и закрытых конкурсов;
- направления Госкомстатом России в Минэкономразвития России необходимой статистической информации о системе государственных закупок, включая базы данных, формируемых на основе входной информации;
- ежемесячного представления государственными заказчиками в Минэкономразвития России данных мониторинга закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд;
- внесения необходимых изменений и дополнений в действующую нормативно-правовую базу государственных закупок в связи с реорганизацией структуры федеральных органов власти.
Система государственного заказа обладает синергетическим эффектом, который состоит в следующем. Если государство выигрывает от повышения эффективности закупок, то коммерческие организации (в частности, инвестиционно-строительного комплекса), имея возможность добиться присуждения контракта в условиях конкуренции, получают дополнительный импульс к саморазвитию. И то и другое выгодно обществу.
С учетом вышесказанного конкретизируем роль и функции государственного регулирования экономики.
В рыночной экономике государство одновременно выступает:
- как организатор экономического порядка (установление общих "правил игры" и гарантий их стабильности и выполнения);
- как предприниматель (осуществление инициативной экономической деятельности в пределах установленных норм и правил);
- как персонификатор и выразитель общественных целей и интересов.
Организационные механизмы, предназначенные для реализации данных функций, прежде всего, включают в себя:
- систему государственных программ развития, а также процедуры и инструменты их реализации и контроля;
- механизмы мобилизации ресурсов и концентрации их на приоритетных направлениях (государственные гарантии, кредиты, заказы);
- систему мониторинга целевых параметров и использования ресурсов;
- правовое обеспечение инструментов государственной политики.
Одним из важнейших элементов регулирования экономики является государственный заказ, размещенный в частности, в инвестиционно-строительном комплексе. Регулирование рынков товаров, работ и услуг может быть определено как функция органов государственного управления по изучению факторов экономической среды, оказывающих влияние на функционирование этого рынка, и оптимизацию взаимоотношений между субъектами рынка (производитель - посредник - потребитель)[65]. Положительная синергетика этой цепочки, в значительной степени зависит от перспектив развития государственного строительного заказа.
Размещение государственного строительного заказа целесообразно проводить на конкурсной основе, что позволяет привлечь нескольких подрядчиков и поставщиков при их ответственности за весь комплекс работ и услуг. Опыт проведения торгов в строительстве показывает, что стоимость предмета торгов снижается на 5—30% (и такой разброс обусловлен спецификой подрядных торгов), сроки выполнения работ и услуг также сокращаются в среднем на 15-25% [137]. Торги становятся важным инструментом экономической оптимизации цены на строительство и строительную продукцию, повышения эффективности государственных инвестиций, средством сокращения государственных расходов, выбор компетентных поставщиков. Основными социально- экономическими результатами перехода на систему конкурсов является оптимизация стоимости и продолжительности строительства, структуры строительных организаций, численности и квалификационного состава работающих [137].
Идея использования государственного заказа для обеспечения стабилизации экономики активно внедряется в разных странах: Италия, Германия, Бельгия, США и т.д.
Практически во всех странах государство является важнейшим участником закупок продукции. Так, в США доля государственных закупок равна примерно 15 % национального бюджета, что составляет около 200 млрд. долларов в год. Еще выше эта доля в социально-ориентированной экономике (в Германии, Франции и др. В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50 % [77]
Прокьюремент как показана в 1.1 – это совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов[77].
Применительно к российским условиям в этом значении используется термин «государственный заказ».
Исходным для определения сущности государственного заказа является понятие государственного заказчика. Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" определяет содержание понятия государственного заказчика [131]. В соответствии с указом, практически все заказчики, которые располагают средствами федерального и регионального бюджета и государственных внебюджетных фондов, автоматически становятся государственными заказчиками. Аналогично, в соответствии со статьей 525 Гражданского кодекса, государственными нуждами признаются потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования [31]. Поэтому понятие «государственный заказ» можно определить как закупки и поставки продукции для государственных нужд, осуществляемые государственными заказчиками на территории Российской Федерации за счет бюджетных источников финансирования, а также государственных внебюджетных фондов.
Государственный заказ (и государственный строительный заказ в качестве одного из основных его элементов) выполняет ряд важнейших функций в экономике региона. К основным из них относятся следующие.
1) производственно- потребительская функция. Механизм государственного заказа позволяет удовлетворить государственные нужды в товарах, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым качеством. Это обеспечивает стабильные экономические связи с участием государства.
2) стимулирующая функция. Государственный заказ является действенным инструментом поддержки промышленных предприятий, создания благоприятных инвестиционных условий, сохранения и создания рабочих мест, расширения налогооблагаемой базы и т.п. Тем самым государственный заказ может быть инструментом проведения эффективной структурной политики. Наряду с этим расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса.
3) функция ценового регулирования. Государственный заказ, влияя на уровень цен при государственных закупках, способен косвенно влиять на динамику цен в экономике в целом. Это обеспечивает возможность дистанционного (индикативного) воздействия государства на процессы ценообразования в экономике.
4) контрольно-учетная функция. Эта функция государственного заказа тесно связана с необходимостью создания эффективной системы контроля расходования бюджетных средств. При этом в российских условиях становление и развитие системы государственного заказа во многом было ускорено борьбой с коррупцией.
5) стратегическая функция. Направление развития является одним из решающих факторов существования экономической системы. И государственный заказ задает это направление на краткосрочную перспективу. Как показывает практика (в особенности, при выходе из кризиса) одним из основных элементов государственного заказа является государственный строительный заказ.
Каждая из приведенных функций государственного заказа имеет собственные критерии эффективности:
- обеспечение заданного объема и требуемого качества выполнения работ при минимальных затратах (производственно – потребительская функция);
- получение максимального эффекта (платежи в бюджет, занятость и т.п.) при обеспечении требуемого объема и качества работ (стимулирующая функция);
- минимизация инфляции и доли высоких цен (функция регулирования цен);
- соблюдение бюджетной дисциплины (учетно-контрольная функция).
(выбор направления развития экономической системы и ее корректировка с минимальными потерями для общества)
При этом между перечисленными критериями эффективности могут возникать противоречия. Например, обеспечение занятости населения и поддержка организацией путем государственного заказа (стимулирующая функция), могут повышать затраты государства на оплату государственного заказа по сравнению с импортом (производственно-потребительская функция).
Что касается государственного строительного заказа, то практика его размещения посредством проведения подрядных торгов позволяет выделить следующие параметры для оценки их эффективности [84]:
- снижение стоимости контракта;
- сокращение сроков исполнения контракта;
- повышение качества работ.
«Сложность» (непредсказуемость результата) подрядных торгов в значительной мере влияет на достоверность оценки эффективности исполнения государственного контракта.
| Предыдущая |