А.Н. Асаул, В.А. Кощеев
Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ)
под ред. засл. строилеля РФ, д-ра экон. наук, профессора А. Н. Асаула. - СПб.: АНО ИПЭВ. 2009. 300с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

ГЛАВА IV ЭКОНОМИКО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПОДРЯДНЫХ КОНКУРСОВ

4.3. Электронные технологии при размещении ГСЗ на подрядных конкурсах

Современный этап в реализации государственных закупок связан с широким внедрением электронных технологий. При реализации ГСЗ этот процесс имеет свою специфику, которая может быть формализована как отношение частного к общему.

Прежде чем приступить к анализу электронных госзакупок, необходимо охарактеризовать опыт ставшей традиционной электронной коммерческой торговли. Существуют  общие проблемы, которые необходимо принять во внимание при построении системы электронных госзакупок.

В этом отношении интересен мировой опыт. Для того чтобы достаточно четко определить состояние, задачи и перспективы электронной торговли (ЭТ), важно установить ее место в общем процессе «электронизации» общественной, политической и экономической жизни.

В настоящее  время в мире сложилось понятие электронного бизнеса (ЭБ), который в свою очередь подразделяется на электронную торговлю, электронную банковскую систему, электронное страхование. Электронную торговлю можно подразделить на: торговлю потребительскими товарами; торговлю продукцией производственного назначения; торговлю ценными бумагами и валютой; проведение торгов (конкурсов)[157].

Как показала практика для реализации электронных технологий  в бизнесе целесообразно использовать  новую структуру организаций в виде ERP-систем (Enterprise R Planing – система управления ресурсами организаций), включающих  управление закупками, производством, сбытом, складскими запасами, ресурсами.).

Большинство исследователей подчеркивает значение Интернета, как средства общения, доступного вследствие резкого падения  стоимости обработки и передачи информации. В свою очередь, в характере деятельности организации, использующих Интернет-технологии, произошел ряд существенных  изменений. Во-первых, расширились привычные границы деятельности. Организации могут искать нужные им ресурсы по всему мировому экономическому пространству, а новые идеи и источники конкурентных преимуществ могут быть почерпнуты из международных информационных систем.

Во-вторых, управление организациями стало более прозрачным. Потребители могут следить за выполнением своих заказов, а поставщики – получать информацию непосредственно из баз данных своих клиентов.

В-третьих, значительно возросло значение стандартизации. С одной стороны, система единых информационных стандартов необходима для беспрепятственной передачи информации, с другой – она дает возможность снизить эксплуатационные затраты и упрощает процесс оценки потребительского спроса.

Электронный бизнес предназначен для обслуживания организаций, функционирующих в адекватной экономической и структурной среде. В  западных компаниях внедрение в Интернет-пространство предварялось достаточно длительным процессом автоматизации бизнеса, основой которого стали упомянутые ERP-системы. Автоматизация начиналась с наведения порядка в корпоративных финансах; затем в складских запасах; потом – в расчетах зарплаты и так далее, вплоть до управления производством и персоналом. Самое главное – отдельные блоки  были интегрированы и позволяли создавать целостные управленческие системы.

В нашей стране практически нет организаций, которые создали у себя полноценные ERP-процессы. Главная проблема здесь заключается не в высокой стоимости этого продукта, хотя не учитывать этот фактор невозможно. В значительной степени эта проблема обусловлена непрозрачностью отечественного бизнеса и отсутствием необходимой  степени доверия между бизнес-партнерами. В качестве одного из мощнейших факторов, препятствующих развитию электронной торговли, можно назвать противодействие управленцев среднего звена. В сложившейся практике формирования хозяйственных связей именно они определяют партнеров по поставкам продукции. В этой сфере существует система личной заинтересованности, нередко за каждый весомый заказ должен следовать так называемый «откат» заказчику[158]. Система электронного поиска партнеров и расчетов обеспечивает прозрачность формирования хозяйственных связей, тем самым, кардинально сужает возможности становления «серых» схем взаимодействия управленцев, что противоречит интересам подобной категории работников. Однако эта ситуация может стать стимулирующим фактором развития электронных технологий. По мере приближения российского рынка к цивилизованным стандартам руководство компаний все больше внимания должно уделять повышению эффективности собственного бизнеса.

В России электронные технологии в первую очередь будут развиваться в тех областях, где  необходимо оперировать большими  финансовыми потоками и высокой степенью стандартизации продукции (например, металлургия, нефтепродукты, ценные бумаги, финансовые инструменты). Инвестиционно-строительный комплекс, производящий технологически сложную и капиталоемкую строительную продукцию, представляет благодатную почву для использования таких проектов. Но на пути развития электронных технологий в ИСК и, в частности, в сфере проведения электронных подрядных торгов, возникает естественные «барьеры». Основным из таких «барьеров» является сложность решения юридических вопросов.

Юридические проблемы  должна снять электронная цифровая подпись (ЭЦП),  с помощью которой  можно идентифицировать  подпись лица на  документе и быть уверенным, что информация не претерпела изменения, ЭЦП заменяет все подписи и печать. По своей сути ЭЦП – это некая последовательность цифр, которая позволяет правильно идентифицировать автора, а также закрывает файл и защищает его от несанкционированных изменений (подтверждение аутентичности и целостности документа). В России, судя по последним правительственным документам, ориентируются на использование в ЭЦП криптографической техники открытого ключа. Следует отметить, что еще в 1994 г. цифровая подпись получила в России  официальный правовой статус.

Актуальность проблемы электронной подписи следует не только из  юридических предпосылок. Она важна для защиты систем электронной торговли от несанкционированного доступа. К сожалению, электронная коммерция все чаще сталкивается с разного рода компьютерными мошенниками. В результате недавно проведенного опроса 186 работающих в Интернете коммерческих организаций  выяснилось, что за год они теряют из-за незаконных операций[159] порядка $2 млн. на компанию, а 70 % фирм подвергались атакам хакеров.

Остановимся на международной практике электронных госзакупок. Впервые вопрос о создании электронной системы закупок продукции для государственных нужд на самом высоком государственном уровне был поставлен в США в Меморандуме Президента США от 26 октября 1993 г. для глав исполнительных органов власти и президентского совета «Рационализация процесса закупок посредством электронной торговли». Следует отметить, что за короткий период, несмотря на некоторые сложности, были получены весомые результаты. Прежде всего, они появились в сфере военных закупок. В США только 30 % военного бюджета расходуется непосредственно на нужды войск, остальное расходуется на содержание бюрократического аппарата. Встали задачи коренного изменения ситуации. В 1998 г. Пентагон объявил о разработке программы создания электронной торговли EMALL с целью организации процесса закупки вооружения и предметов материально-технического обеспечения войск через Интернет.

Благодаря системе электронной торговли предполагалось сократить от 30 до 40 промежуточных этапов закупки вооружения, сведя их не более чем к 10 операциям. Если в классической «бумажной» технологии при закупке продукции на сумму $1000 от $300 до $400 шло на административные расходы, то в системе электронной торговли эти расходы составляют $4. Ускоряется и процедура оформления заказов, длительность которой обычно составляет 1–3 месяца, необходимых для различных согласований.

Параллельно с развитием системы электронной торговли Пентагон внедряет информационные технологии в традиционную систему закупок. За пять лет было оборудовано свыше 20 тыс. удаленных терминалов автоматизированной системы военных контрактов (SPS).[160]

Примером поэтапного развития электронных торгов для государственных закупок в Европе может служить опыт Франции. Первый этап этого развития можно условно назвать информационным. Общая информация, касающаяся государственных закупок, была бесплатно выставлена на  сайте Министерства экономики, финансов и промышленности в Интернете.

Второй этап – консультационный. Специфическая документация, соответствующая консультационному этапу, также размещается на сайте. Это уведомления о заключении договоров, информация о рынках и условиях обращения с информацией.

Третий этап – определение и введение в действие рынков. Более ранние фазы заключения договоров порождали избыточный объем обмена информацией: отправка списков потребностей, обратное отправление предложений, рыночное уведомление. Виртуализация (перевод документации на электронные носители) подобных операций предполагает определенные технические стандарты и условия: форматы электронных сообщений, протоколы обмена, а также применение специальных устройств, касающихся сверки информационных данных и законности электронной подписи.

Для получения желаемых результатов в области госзакупок, по мнению французских экспертов, необходимо обеспечить адаптацию государственных рынков к системе электронной торговли.

Начиная с 2000 г. интерес к электронным торгам становится, можно сказать массовым – их стали развивать десятки стран, различающиеся по экономическому, политическому и социальному развитию, (США, страны ЕС, Австралия, Перу, Саудовская Аравия, и т. д.). При этом во всех упомянутых странах последовательность поддержки системы электронных госторгов была более илименее однотипной:

-  разработка стратегического плана;

-  создание головного сервера торгов, корректировка законодательства;

-  создание программного обеспечения, обслуживающего весь процесс электронных торгов – от подготовки документации, публикации извещений о  регистрации участников до подведения итогов и публикации результатов.[161]

Россия к настоящему времени готова к внедрению отечественной системы электронных торгов, предназначенных для обеспечения государственных нужд. Наиболее существенными из них можно назвать следующие: развитие российского Интернета, российской электронной коммерции и существующие элементы электронных торгов для государственных нужд. Подавляющее большинство российских поставщиков – потенциальные участники электронных торгов для государственных нужд – уже имеют выход в Интернет.

Следует отметить, что  при создании системы электронных государственных закупок в России необходимо решить две независимые проблемы.

1. Проблема правомочности заключения договора в электронной форме, а именно решение вопроса о том, являются ли электронные документы достаточными для фиксации договора в требуемой гражданским законодательством письменной форме (проблема статуса электронного документа – его определение, понятие и доказательство его подлинности, проблема электронной подписи и электронной публикации).

2. Проблема субъекта договора или лица, принимающего решение. До появления средств автоматики и высокоразвитых средств вычислительной техники в любых ситуациях решение принимал человек. Сегодня техника предоставляет возможности использовать себя не только как обработчика информации для лиц, принимающих решения, но и как это лицо. Всегда следует иметь в виду, что в перспективе, по мере совершенствования средств вычислительной техники и их программного обеспечения, постановка проблемы принятия компьютером самостоятельных решений, связанных с закупками, неизбежна.

В российском Интернете уже функционируют сайты, так или иначе обслуживающие торги для государственных нужд. Прежде всего, следует упомянуть Интернет-версию газеты «Конкурсные торги» (http://www.gostorgi.ru), сайт  http://www.bob.ru. Федерального центра  проектного финансирования.

Соответствующий раздел проекта федеральной целевой программы «Электронная Россия»[162] на 2002-2010 гг. предусматривает ряд мер по созданию отечественной системы электронного госзаказа.

Программа определяет следующие цели такой системы:

-  снижение затрат на проведение государственных закупок продукции;

-  повышение прозрачности государственных закупок продукции для  уменьшения злоупотреблений при расходовании бюджетных средств;

-  увеличение конкуренции при получении государственных заказов;

-  ускорение процедур проведения конкурсных торгов;

-  постепенное вхождение России в глобальную мировуюсетьэлектронной торговли.

К основным проблемам, тормозящим внедрение электронного госзаказа, можно отнести:

1.  В настоящее время в России не разработаны в необходимой мере основы законодательства в области электронной торговли;

2.  Бухгалтерский учет и налогообложение электронной торговли обладают рядом специфических особенностей, которые не находят подтверждения в действующем законодательстве;

3.  Личность партнера и подлинность электронных документов не всегда может быть установлена с достаточной степенью достоверности;

4.  Согласование условий нестандартных контрактов при обмене электронными документами может быть затруднено по сравнению с обычным переговорным процессом;

5.  Отсутствует инфраструктура бизнеса (транспорт, логистика, сервисные услуги и т.п.), соответствующая условиям глобализации и доступности электронной торговли;

6.  Отсутствует соответствующая система оценки и измерения качества предлагаемой продукции, адекватная новым условиям торговли;

7.  Значительны инвестиционные и технологические риски.

При внедрении в России системы электронных закупок для государственных нужд предстоит учесть следующие ключевые моменты, характеризующие мировые тенденции развития системы электронной торговли и государственных закупок:

-  в большинстве развитых стран, и в России в частности, в настоящее время сложилась определенная система государственных закупок, которая включает государственных заказчиков, поставщиков, контролирующие организациирального центра  проектного финансирования м ной продукции – представляет  благодатную почву  для использования  В2В– проект;

-  государственные закупки осуществляются в соответствии с определенными нормами, процедурами и правилами, установленными действующим законодательством и сложившейся деловой практикой;

-  технологические средства организации электронной торговли в настоящее время недостаточно развиты для быстрого внедрения глобальной системы электронной торговли;

-  техническая оснащенность рабочих мест государственных учреждений, равно как и рабочих мест специалистов поставщиков, находится на  низком уровне;

-  государственные служащие, равно как и специалисты посредников, далеко не всегда обладают достаточной квалификацией в сфере государственных закупок, в том числе в сфере электронных торгов.

Разделяя мнение разработчиков программы, можно утверждать, что  система электронных закупок будет поэтапно встраиваться в действующую систему государственных закупок,  постепенно вытесняя неэлектронные («бумажные») способы закупок, через замещение отдельных операций на их электронные аналоги.

Основные этапы перевода системы государственных закупок на электронную основу должны включать:

-  объединение информации о государственных закупках в единую  общедоступную базу данных;

-  создание подсистемы электронного документооборота системы  государственных закупок;

-  перевод закупок простой стандартизованной продукции в электронную систему закупок;

-  перевод закупок сложной продукции в электронную систему закупок.

Таким образом, можно с уверенностью заявить, что отечественные электронные торги для государственных нужд – это вопрос уже сегодняшнего дня, и он имеет весьма широкие перспективы. И мы разделяем точку зрения авторов книги[163], что отказ от «бумажного» документооборота и перевод всех процедур открытого конкурса в электронную сферу сулит весьма значительный выигрыш как в плане экономии трудозатрат госзаказчика и поставщиков, так и в привлечении к конкурсу более широкого круга участников. Однако следует отметить, что электронные технологии являются удобным инструментом для обеспечения взаимодействия госзаказчика с поставщиками  инвестиционно-строительного комплекса при размещении государственного строительного заказа, при обеспечении стабильного сотрудничества в целях устойчивого развития экономики региона, что особенно важно в контексте данного разговора.

Представляется необходимым рассмотреть технологические  аспекты внедрения системы электронных подрядных конкурсов. Один из ключевых вопросов, который необходимо решить при проектировании алгоритма проведения конкурса, – роль головного сервера торгов. На этом сервере, прежде всего, размещаются тексты законодательных актов и ведомственных инструкций, регламентирующих государственные закупки. При этом очевидно, что потребуется законодательное решение, утверждающее статус электронного извещения на головном сервере как необходимого, первичного. Конечно, традиционные печатные («бумажные») извещения останутся вполне допустимыми и даже желательными (рис. 4.5), однако в каждом из них теперь обязательно должна будет указываться ссылка (URL) на первичное извещение в Интернете[164].

Рис. 4.5. Извещение о результатах конкурса

На головном сервере также  целесообразно организовать электронную публикацию конкурсной документации (в полном объеме). Далее головной сервер торгов может сыграть роль организующего начала и даже третейского судьи во взаимодействии между участниками конкурса и конкурсной комиссией. Так, с его помощью неплохо реализуется процедура «вскрытия конвертов». Происходит аккумуляция поступающих заявок на головном сервере. Конкурсной комиссии посылаются лишь извещения о получении очередной заявки, содержащие оговоренныйминимуминформации. Тогда «вскрытие конвертов» реализуется как предоставление конкурсной комиссии доступа к полным текстам заявок. Более того, головной сервер может в момент вскрытия конвертов огласить (то есть опубликовать в Интернете и разослать по почтовым  адресам участников конкурса) всю ту информацию о составе участников конкурса, предоставление которой предусмотрено существующим законодательством. Впрочем, ничто не мешает участникам конкурса прибыть на традиционную процедуру «вскрытия конвертов» и непосредственно наблюдать, как комиссия считывает с головного сервера тексты поступивших заявок.

Головному серверу можно поручить «отбраковку» поступающих на конкурс заявок по формальным признакам, оговоренным в конкурсной документации. Если же заявка успешно прошла входной контроль, сервер высылает участнику конкурса по электронной почте квитанцию приема заявки. Прием заявок прекращается в момент, указанный в опубликованном извещении, и здесь независимый головной сервер незаменим: он способен совершенно непредвзято отследить этот момент.

Сервер может контролировать и прохождение поступающих запросов на разъяснение конкурсной документации. Выдав участнику конкурса квитанцию о приеме его вопроса, сервер проследит, чтобы конкурсная комиссия уложилась в отведенный срок ответа на поставленный вопрос. Действующее законодательство предусматривает рассылку такого ответа всем участникам конкурса, подавшим заявки, и эту работу тоже может взять на себя головной сервер. Подобным же образом сервер способен контролировать процесс внесения изменений в конкурсную документацию и в поданные заявки.[165]

Представляется целесообразным проанализировать применение  электронных торгов для открытого конкурса по закупке подрядных работ для государственных нужд без предварительного квалификационного отбора поставщиков (как наиболее яркого примера).

Проведение конкурса начинается с составления конкурсной документации извещения о конкурсе. Применение единого шаблона позволяет выдержать документацию различных конкурсов в одном и том же стиле, что заметно облегчает изучение такой документации поставщиками. Наконец, электронный шаблон создает предпосылки для автоматического обслуживания конкурса головным сервером торгов.

Наряду с документами, регламентирующими процедуру конкурса, в комплект подготавливаемой документации входит форма конкурсной заявки в виде электронного шаблона, предназначенного для заполнения поставщиком. Перечисленные применительно к конкурсной документации преимущества шаблона в равной мере относятся и к шаблону заявки. Помимо этого, применение электронного шаблона заявки открывает возможность автоматической систематизации всей совокупности полученных заявок, что впоследствии значительно облегчит деятельность конкурсной комиссии по отбору победителя. Далее конкурсная документация, наряду с текстом извещения о конкурсе, направляется госзаказчиком на головной сервер торгов для публикации (рис. 4.6). Головной сервер публикует полученное извещение, размещает на своих страницах конкурсную документацию и открывает процесс получения заявок на участие в данном конкурсе.

Рис. 4.6. Подготовка и распространение конкурсной документации

Поставщик находит на головном сервере торгов извещение о конкурсе, знакомится с конкурсной документацией, заполняет шаблон конкурсной заявки и передает сформированную заявку на головной сервер. Головной сервер проверяет корректность заполнения заявки и высылает поставщику либо диагностическое сообщение, объясняющее причину отклонения заявки, либо квитанцию, подтверждающую принятие заявки для участия в конкурсе. В последнем случае головной сервер высылает заказчику уведомление о поступлении очередной заявки.

Наряду с обработкой поступающих новых заявок головной сервер занимается обслуживанием запросов на разъяснение положений конкурсной документации и, возможно, организацией коррекции этой документации.  В тот момент, когда объявленный в конкурсной документации окончательный срок подачи заявок истекает, головной сервер прекращает прием новых заявок и в строгом соответствии с регламентом конкурсной документации в заданный день и час открывает госзаказчику доступктекстам полученных заявок (рис. 4.7). В этот же день и час головной сервер публикует в Интернете и/или высылает всем участникам конкурса информацию обо всех поступивших на конкурс заявках в объеме, предусмотренном действующим российским законодательством.[166] Далее к работе приступает конкурсная комиссия, в результате чего выявляется победитель конкурса. Информацию о победителе вполне естественно разместить на страницах все того же головного сервера торгов, для чего конкурсная комиссия посылает на сервер в оговоренные законом сроки соответствующее уведомление.

Рис. 4.7. Прохождение конкурсных заявок

Предложенный выше алгоритм электронных торгов без аппарата электронной подписи и шифрования будет малоэффективен, т. к. согласно существующему законодательству основное содержание конкурсных заявок не подлежит оглашению. Поэтому нельзя требовать от участника конкурса, чтобы он пересылал свою заявку в открытом виде через каналы Интернета: в таком случае содержание заявки сможет «перехватить» конкурент. Из этого затруднения позволяют выйти только согласованные между конкурсной комиссией и конкурсантами условия шифрования.

Электронная подпись, как указывалось выше, важный атрибут электронных торгов. Без нее документооборот юридически обесценивается. Если какой-либо из циркулирующих по Интернету документов не подписан, каждый из участников торгов вправе оспорить его в суде или арбитраже, и суд, скорее всего, примет его сторону. В настоящее время, подавляющее большинство операций электронной коммерции во всем мире обслуживается так называемой криптографией с открытым ключом. Этот метод достаточно удобен и вполне пригоден для организации российских электронных подрядных торгов.

Криптография с открытым ключом подразумевает, что каждый субъект торгов (заказчик,  участники и головной сервер) владеетпаройключей: открытым и закрытым. Ключи в паре взаимно дополняют друг друга. Госзаказчик, высылая на головной сервер извещение о конкурсе и  конкурсную документацию, подписывает эти материалы. Если этот заказчик проводит конкурс впервые, от него потребуется и сертификат. Получив сертификат, головной сервер обратится к сертификации, чтобы выяснить, не прекращено ли действие сертификата и, если все в порядке, опубликует полученные материалы.

Участник конкурса, высылая заявку, разумеется, со своей электронной подписью, прилагает свой сертификат подписи. Кроме того, если требуется защитить текст заявки от несанкционированного прочтения, участник конкурса шифрует этот текст открытым ключом заказчика, который сообщается ему в конкурсной документации. В результате текст заявки не сможет прочесть никто, кроме заказчика, владеющего вторым (закрытым) ключом.

Проверить, имеет ли силу сертификат конкурсанта, может и головной сервер торгов, и заказчик. После первого обмена сообщениями, сертификаты больше не потребуются, так как взаимодействующие стороны уже идентифицировали друг друга. В то же время электронные подписи применяются в переписке постоянно – таким образом, циркулирующие по Интернету документы приобретают юридическую силу.

Электронные и «бумажные» потоки конкурсных документов будут совместно существовать достаточно долго. Причин тому несколько: поэтапный ввод в эксплуатацию компонентов программного обеспечения электронных торгов, некоторое запаздывание российского законодательства об Интернете и, главное, постепенность перехода сообщества государственных поставщиков к электронному документообороту.

Следует отметить, что  электронные технологии  могли бы и на данном этапе, в рамках действующего законодательства сократить расходы в связи  с проведением  подрядных конкурсов. На основе  принципа инверсии приоритета необходимо использовать простоту отдельных «электронных» этапов при «бумажном» процессе подрядных конкурсов. Например, представление конкурсной документации может составлять сумму в несколько тысяч рублей и при наличии, скажем 5-6 участников – затраты по распространению конкурсной документации  могут составлять до 50 %  всех расходов, связанных с процедурой  подрядных  конкурсов.

Изложенные алгоритмы проведения электронных подрядных торгов правомерно рассматривать как одну из перспективных форм реализации государственного строительного заказа. С их помощью можно реализовать преимущества маркетинго-ориентированной концепции ГСЗ в ее бюджетной, коммуникативной и информационной составляющих.

Обобщая вышеизложенное, сформулируем следующие замечания.

1. Формирование государственного строительного заказа осуществляется на основе социальных приоритетов и осуществляется с учетом макроэкономических аспектов, реализуемых в рамках государственного маркетинга, что сопоставимо с принципами госпредпринимательства.

2. Реализация государственного строительного заказа также соответствует этим принципам. Эффективным инструментом реализации ГСЗ является проведение подрядных конкурсов, которые включены в состав совокупности конкурсов на государственные закупки. В качестве действенных механизмов совершенствования системы подрядных конкурсов рассматриваются внедрение маркетинг-аудита, который позволяет адекватно оценивать сложившуюся структуру производителей и поставщиков строительной продукции, работ, услуг – претендентов на ГСЗ, а также внедрение средств электронной торговли.

Представляется, что переориентация действующей системы государственного строительного заказа, как в части его формирования, так и в части реализации, в соответствии с предлагаемой методологией и методическими подходами, обеспечит качественное совершенствование ГСЗ на основе инновационных технологий и организационно-управленческих приемов; достижение более высокого уровня обоснованности принимаемых управленческих решений по поводу расходования бюджетных средств. Это позволит создать стратегические предпосылки для активизации и повышения эффективности строительства и решения широкого круга общественных задач, связанных с потреблением строительной продукции.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая