А.Н. Асаул, В.А. Кощеев
Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ)
под ред. засл. строилеля РФ, д-ра экон. наук, профессора А. Н. Асаула. - СПб.: АНО ИПЭВ. 2009. 300с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

ГЛАВА IV ЭКОНОМИКО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПОДРЯДНЫХ КОНКУРСОВ

4.1. Конкурсные процедуры ГСЗ

Конкурсные процедуры являются ключевым элементом процесса реализации государственного строительного заказа. В РФ и субъектах федерации функционирует система проведения конкурсов на госзакупки и ГСЗ, обеспечивающая достижение позитивных результатов, но не лишенная недостатков.

Как известно, основным методом закупок для государственных нужд и государственного строительного заказа является конкурс или торги. При стоимости закупки свыше 2500 МРОТ все иные методы могут быть применены только в исключительных случаях, предусмотренных законодательством. Конкурсные процедуры отражают реализационный аспект ГСЗ, логически увязанный с методологией его формирования. Основные понятия, касающиеся проведения конкурсных процедур и необходимые пояснения приведены в табл. 4.1.

Практика показывает, что в проведении конкурсов существует ряд проблем, связанных с определением цены контрактов, заключаемых в рамках ГСЗ. Наибольшую опасность представляет занижение цены контракта на конкурсе по сравнению с объективно необходимыми затратами на выполнение работ и услуг. Это особенно опасно при заключении контракта на выполнение подрядных работ, поскольку может привести к срыву сроков работ и/или к увеличению конечной цены контракта. Занижение претендентом цены контракта может быть либо умышленным с целью любой ценой выиграть конкурс, либо является следствием недостаточной квалификации претендента и неспособности реально оценить условия конкурса.

Таблица 4.1

основные понятия конкурсной процедуры и пояснения к ним[149]

Понятия	Пояснения
Конкурс	Форма размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг, поставку товаров), предусматривающая выбор исполнителя (поставщика, подрядчика) на основе соревнования представленных участниками торгов конкурсных заявок с точки зрения их соответствия критериям, содержащимся в конкурсной документации
Предмет контракта	Конкретные виды работ, услуг или товаров, на выполнение или поставку которых проводятся торги (конкурс)
Объект конкурса	Производственный или непроизводственный объект, к которому относится предмет контракта.
Заказчик	Лицо, которое размещает заказ посредством торгов (конкурса)
Организатор конкурса	Заказчик или лицо, которому заказчиком поручено выполнение функций по проведению торгов
Претендент	Юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), решившие принять участие в конкурсе до момента регистрации конкурсной заявки
Участник конкурса (оферент)	Лицо, подавшее конкурсную заявку и зарегистрированное как участник торгов
Победитель конкурса	Участник торгов, чья конкурсная заявка признана выигравшей
Конкурсная комиссия (КК)	Коллегиальный рабочий орган, формируемый организатором конкурса (заказчиком) для определения победителя торгов. КК также проводит квалификационный отбор, вскрытие конвертов с конкурсными заявками, оценку и сопоставление заявок
Конкурсная документация	Комплект документов, разрабатываемый от имени заказчика, содержащий исходную информацию о технических, коммерческих и иных характеристиках объекта и предмета  торгов, а также об условиях и процедурах торгов
Конкурсная заявка	Комплект  документов, соответствующий требованиям          конкурсной документации, направляемый на торги участником торгов

Увеличение стоимости собственно конкурса вызывается прежде всего необходимостью провести экспертизу многих предложений. Экспертиза связана с привлечением высокооплачиваемых экспертов-юристов, специалистов-сметчиков, экономистов, финансистов, экспертов в технических вопросах. Чем больше конкурсных заявок, тем больше объем материалов, представленных на экспертизу тем больше срок и затраты на проведение экспертизы.

При выборе метода закупки необходимо учитывать следующее обстоятельство. Подготовка конкурсной заявки – сложный процесс, требующий значительных затрат времени со стороны участников торгов. Эти затраты представляют собой часть накладных расходов участника. Естественно, что покрыть эти расходы он может только за счет средств, получаемых от заказов. Поэтому он вынужден учитывать эти средства в своих ценовых предложениях. Таким образом, взятые в совокупности исполнители ГСЗ перекладывают стоимость подготовки конкурсных заявок на совокупность заказчиков, что для последних означает увеличение стоимости заключаемых контрактов. Это имеет значение, прежде всего, для государственных организаций, которые созданы с целью выполнения функций заказчика (например, на ремонтно-строительные работы). При этом количественный рост участников торгов, связанный с открытым характером их проведения, порождает две противоположные тенденции. С одной стороны, с ростом конкуренции увеличивается вероятность получения наименьшей реальной цены; с другой – растут затраты на организацию конкурсов и совокупная величина накладных расходов в отрасли, что ведет к увеличению цены контракта. Очевидно, что в таких условиях существует рациональный уровень, когда формируется количество участников конкурса, при котором общая общественная экономия достигает максимума. Эмпирические данные[150]  показывают, что оптимальное количество участников торгов, по крайней мере на выполнение работ, соответствует параметрам приведенным в таблице 4.2

Таблица 4.2

Рациональное количество участников торгов

Предполагаемая цена контракта в МРОТ	Оптимальное количество участников конкурса
Больше 2500 до 10000	5
Больше 10000 до 50000	6
Больше 50000 до 200000	8
Больше 200000	4-8

Одним из путей преодоления недостатков, присущих открытым торгам, является наличие двух стадий в процедуре проведения конкурса. Первая стадия такого конкурса называется предварительным отбором, или квалификационным отбором. В рамках этой стадии отбираются те претенденты, квалификация и опыт которых позволяют надеяться на то, что их предложения будут реальными и обоснованными. На второй стадии рассматриваются предложения только этих претендентов. Таким образом, сохраняется открытость конкурса и отпадает необходимость экспертизы слишком большого числа предложений, а также снижается риск получения наиболее привлекательного по ценовому фактору (с минимальной ценой), но нереального, с точки зрения его реализации, предложения. При этом снижаются общие накладные расходы на подготовку предложений участниками конкурса, поскольку на предварительный отбор не требуется представлять сметные (ценовые) расчеты, а отобранных участников конкурса гораздо меньше, чем первоначально заявивших себя претендентов.

Помимо открытых конкурсов существует их закрытая форма. Закрытый конкурс – резко ограничивает конкуренцию и увеличивает возможности для злоупотреблении при их проведении. Поэтому такие конкурсы допускаются только по согласованию с Минэкономразвития РФ (для закупок за счет федерального бюджета) или с уполномоченным органом в субъекте федерации и при определенных условиях. В общем виде эти условия сводятся к следующему:

-  технически сложные работы (товары, услуги) производятся ограниченным кругом исполнителей (поставщиков);

-  предмет государственного контракта составляет государственную тайну.

Для субъектов федерации сохраняются и более строгие ограничения:

-  предполагаемая цена контракта составляет менее 2500 МРОТ;

-  время и расходы, необходимые для рассмотрения большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению со стоимостью закупки работ, товаров или услуг.

К достоинствам закрытого конкурса следует отнести снижение риска участия и победы в конкурсе неквалифицированного исполнителя (поставщика), возможность более точного прогнозирования затрат средств и времени на экспертизу заявок. При выборе этого метода закупок нужно иметь в виду, что он почти не дает экономии времени на проведение процедур, поскольку время, отводимое претендентам на подготовку конкурсных заявок, одинаково как в открытом, так и в закрытом конкурсе.

К двухэтапному конкурсу следует обратиться, в тех случаях, когда заказчик не имеет возможности составить проектную документацию или четко определить технические характеристики продукции. Условия проведения двухэтапного конкурса имеют следующие особенности.

1.  При выборе этого метода размещения заказа необходимо учитывать время, необходимое для согласования этого метода закупки в Минэкономразвития РФ, которое обязательно при расходовании средств федерального бюджета.

2.  Конкурс с привлечением иностранных участников может проводиться только в ограниченных случаях. При закупках из федерального бюджета это возможно, только если данная продукция не производится в России или ее производство экономически нецелесообразно. Субъекты федерации могут обратиться к такому виду торгов, когда:

-  существует объективная необходимость привлечения иностранных ресурсов, технологий либо целесообразна иностранная конкуренция;

-  предполагаемая цена государственного контракта превышает два миллиона МРОТ.

3. Способ размещения заказа, именуемый «закупка у единственного источника», применяется в случае, если:

-  имеется срочная потребность в закупке;

-  срочная потребность в закупке возникла вследствие чрезвычайных обстоятельств;

-  продукция (работы, товары, услуги) данного специального вида производится только одним поставщиком.

Выбор этого метода размещения заказа должен согласовываться с уполномоченным органом исполнительной власти. Таким органом при расходовании федерального бюджета определено Минэкономразвития РФ; в субъектах федерации эту роль выполняют обычно комитеты (министерства) экономики правительств субъектов федерации. При этом заказчик должен показать, что срочная потребность в закупке не явилась следствием его упущений и медлительности.

По согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти может производиться запрос ценовых котировок на имеющуюся в наличии продукцию при предполагаемой стоимости контракта менее 2500 МРОТ.[151]

Порядок, состав, условия подготовки и распространения конкурсной документации определяет заказчик или привлеченная им на договорной основе специализированная фирма (далее – организатор конкурса) (рис. 4.1).

Конкурсная документация разрабатывается организатором конкурса (рис. 4.2). Как правило, конкурсная документация утверждается заказчиком, т.е. тем лицом, которое выступает стороной в государственном или муниципальном контракте. В практике встречается утверждение конкурсной документации руководителем вышестоящей инстанции заказчика. Министерства и ведомства федерального уровня, органы исполнительной власти  субъекта федерации своими распорядительными документами могут устанавливать внутренний порядок утверждения конкурсной документации и/или ее согласования.

Этот порядок может включать перечень обязательных документов, внесенных в конкурсную документацию, правила их оформления, процедуры согласования и согласующие инстанции.

Рис. 4.1. Процесс подготовки конкурсной документации

Рис. 4.2. Состав конкурсной документации

Так, например, в Санкт-Петербурге конкурсная документация по закупкам за счет бюджета города должна согласовываться с экспертно-промышленным советом Администрации города.

В зависимости от вида конкурса конкурсная документация предоставляется по запросу либо любому желающему (в случае открытого конкурса), либо только ограниченному кругу претендентов (установленному перед началом закрытого конкурса или по результатам предварительного квалификационного отбора). Конкурсная документация передается претенденту по его запросу за плату, если таковая установлена в приглашении к участию в торгах. Плата, взимаемая организатором торгов за конкурсную документацию, не должна превышать затрат на ее изготовление (издание) и доставку. Плата за конкурсную документацию предусматривается в торгах на размещение заказа и в зарубежных странах и в международных торгах. Как правило, размер этой платы составляет там сумму, эквивалентную 50–200 долларов США. Российская практика показывает, что эта плата в среднем составляет 400– 1000 руб.

Оформление части конкурсной документации (условиями и процедуры конкурса) возможно в двух вариантах:

1.  Индивидуально для каждого конкурса;

2.  С использованием общей и особой частей.

Второй вариант широко применяется в международной практике торгов. Его достоинством является то, что общая часть является неизменной для любого конкурса (по крайней мере, на одинаковые виды продукции). Особая часть представляет собой также неизменную форму, но содержание в ней может корректироваться в зависимости от условий конкретного конкурса. Оформление с использованием общей и особой частей использовано, например, в Методических рекомендациях Минэкономики РФ. В этих рекомендациях особая часть названа «информационные карты конкурсной заявки».

Оформление с использованием общей и особой частей минимизирует сроки подготовки конкурсной документации и обеспечивает возможность контроля конкурсной документации, что, собственно, и является причиной его широкого использования. Использование этого варианта удобно и для претендентов, поскольку сокращает время на изучение документации. Особенно эффективен этот вариант для однотипных конкурсов. Однако преимущества применения этого метода проявляются только тогда, когда заказчик, согласующие и утверждающие лица имеют одну позицию по отношению к принципам использования метода, в частности к тому, что общая часть и форма особой частей должны быть неизменными. Внесение каких бы то ни было изменений в них нивелирует преимущества метода и преобразует их в недостатки, поскольку становятся неизбежными повторения одной и той же информации в различных местах конкурсной документации и растет риск появления противоречий. В этих условиях методическими рекомендациями Минэкономики предусмотрено использование «информационных карт». Наибольшее распространение в российской практике получил комбинированный метод оформления этой части конкурсной документации, т.е. она готовится индивидуально для каждого конкурса, но дополняется «информационными картами», играющими в этом случае роль реферата.

Заказчик обязан потребовать обеспечение заявки на участие в торгах при предполагаемой цене контракта 2500 и более установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда. При меньшей предполагаемой цене контракта заказчик вправе не требовать обеспечение заявки.

Срок действия обеспечения заявки должен устанавливаться в конкурсной документации и быть больше, чем срок действия заявки. Это обусловлено тем, что условия выплаты по гарантиям наступают с окончанием срока действия заявки.

Смысл обеспечения заявки состоит, во-первых, в усилении ответственности претендента за решение принять участие в торгах, во-вторых, в ограничении количества участников торгов теми, кто объективно имеет финансовую возможность либо репутацию в деловом мире, позволяющую им представить либо залог (денежный депозит), либо гарантии финансового учреждения на значительную сумму. Таким образом, представление обеспечения заявки свидетельствует о финансовой надежности предприятия-претендента. С другой стороны, принимая решение об участи в торгах, претендент заранее знает, что в случае принятия его предложения-заявки, он должен будет подписать договор на выполнение работ. В случае, если претендент передумает или не сможет выполнить необходимые условия для подписания договора, ему придется лишиться залога или выплатить заказчику значительную сумму (или за него это сделает гарант с неизбежным последующим материальным уроном и ущербом для деловой репутации претендента). Поэтому решение об участии в торгах оказывается взвешенным и окончательным. Это обстоятельство важно для заказчика, поскольку при отказе победителя торгов от подписания контракта заказчик теряет много времени на продолжение процедуры торгов.

Установление размера обеспечения заявки должно исходить, с одной стороны, из смысла обеспечения заявки (о чем сказано выше), а с другой – из того, что расходы претендента на обеспечение (плата за гарантию банку или страховой компании, изъятие денег из собственных оборотных средств) учитываются претендентом в его накладных расходах и соответственно включаются в цену заявки. Исходя из этого установлен верхний предел размера обеспечения заявки: он не должен превышать 3 % предполагаемой цены договора (контракта).

При назначении конкретного размера обеспечения заказчик должен исходить из того, что предполагаемая цена договора, определенная заказчиком на основании средних рыночных цен, претенденту не известна. Чтобы не ориентировать претендента в отношении этой цены, размер обеспечения, приводимый в конкурсной документации, устанавливается не в процентах, а в виде фиксированной округленной суммы. Такой подход пригоден для любого вида обеспечения (банковская гарантия, поручительство, залог), поскольку не дает преимуществ никому из претендентов и не позволяет узнать о цене заявки до вскрытия конверта с заявкой.

Заказчик вправе предъявить свои требования в отношении того, кто может быть гарантом или поручителем. Он не обязан принимать в качестве гаранта учреждение, которое ему не известно или финансовое состояние которого ему представляется нестабильным. Поэтому рекомендуется привести в конкурсной документации список приемлемых для заказчика гарантов. Это не значит, что претендент не может принять в качестве гаранта или поручителя организацию, не поименованную в списке, однако он (претендент) обязан согласовать это с заказчиком. Заказчик, со своей стороны, должен с пониманием относиться к предложениям претендентов, не отвергать без достаточных обоснований, а при необходимости наводить справки о предлагаемых гарантах и поручителях через финансовые и консультативные организации, с которыми он сотрудничает, а также через ассоциации, профессиональные объединения и т. п. Заказчик должен иметь в виду, что даже в случае подтверждения им приемлемости гаранта или поручителя по запросу претендента, он может отклонить обеспечение заявки с последующим основанием, что гарант (поручитель) стали неплатежеспособными или утратили кредитоспособность. Такую возможность рекомендуется указать в конкурсной документации, чтобы предупредить претендента и исключить нежелательные споры, которые могут возникнуть на других этапах проведения конкурса.

Если обеспечение исполнения контракта предусматривается, то в конкурсной документации должны быть установлены требования к такому обеспечению в отношении его размера (рекомендуется 5–10 %), формы, приемлемости гаранта и сроков представления обеспечения после определения победителя торгов (не более 20 дней).

В требовании к обеспечению конкурсной заявки должна быть указана форма приемлемого обеспечения и приемлемые гаранты и/или поручители, если заказчик может назвать таковых заранее. Это не лишает участника конкурса права предложить своего гаранта или поручителя, однако в этом случае он должен получить письменное согласие заказчика с тем, что этот гарант (поручитель) для заказчика приемлем.

Предлагаемая технология полностью согласуется с базовыми принципами проведения подрядного конкурса – равенства возможностей и баланса интересов субъектов конкурсных торгов.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая