В.Т. Батычко
Земельное право в вопросах и ответах
Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2007.
| Предыдущая |
5. Источники земельного права
Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом публичной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) и адресованный указанному в нем кругу лиц.
Земельное законодательство - это система нормативных актов РФ, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения. Обратим при этом особое внимание на то, что, определяя состав земельного законодательства, п. 1 статьи 2 ЗК РФ включил в него только нормативные акты уровня закона.
Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003)[12] субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3 месяцев.
Современные особенности формирования земельного законодательства связаны с необходимостью развития земельной реформы и направлениями земельной политики. Однако в любом случае в основе изменений правового регулирования земельных отношений должны быть уже утвержденные Конституцией базовые принципы.
В осуществлении земельной политики государства лежат задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это - указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае может привести к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной территории - это один из основных принципов земельно-правового регулирования.
Конституцией РФ и ЗК РФ установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 1 ЗК РФ отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона. Упомянутой ст. 1 ЗК РФ и иными статьями данного Кодекса определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.
В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием, прежде всего, использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК РФ в ст. 3 определяет и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов. Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК РФ, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК РФ.
Пункты 3, 4 статьи 2 ЗК РФ подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией РФ и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.
Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст.ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции России, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды. Как следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В числе федеральных земельных законов главное место принадлежит ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами и юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях и порядке изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т.д.
В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; нет определений основных терминов и понятий; нет отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом механизме использования и охраны земель и т.д.
Наряду с ЗК РФ, земельные отношения регулируют как собственно «земельные» законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе можно выделить ГК РФ, Град. К РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, Закон о местном самоуправлении, ЛК РФ, ВК РФ и т.д.
Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ, Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти, большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. До принятия ЗК РФ в условиях пробельности и противоречивости федерального регулирования земельных отношений, именно этим актам принадлежало главное место в регулировании земельных отношений.
Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень при граничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются.
Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст.8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст.ст. 13-14), порядка проведения торгов (ст. 38) и т.д.
Нормативно-правовые акты федеральных министерств, служб и агентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2 ЗК РФ), в то время как, например, министерству экономического развития и торговли либо иному федеральному органу исполнительной власти такие полномочия не предоставлены.
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и т.д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами - правилами землепользования и застройки - определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов.
В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ. Хотя официально правовая доктрина не признает данные акты источниками права, признание Конституционным судом РФ нормы закона не соответствующей Конституции РФ влечет прекращение её действия, что может рассматриваться как акт «отрицательного» нормотворчества. Существует несколько таких постановлений Конституционного Суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права. Не меньшее значение имеют руководящие разъяснения Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, обязательных для учета при рассмотрении дел соответствующими звеньями судебной системы.
[12] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
| Предыдущая |