Коженко Я.В., Катаев А.В., Катаева Т.М., Лихолетова Н.В., Макарова Е.Л., Шаронина Л.В.
Современные тренды инновационного развития экономики
| Предыдущая |
ГЛАВА 3. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ ЭКОНОМИКИ
3.1. Международный опыт применения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
На рубеже XX–XXI вв. происходит рост производства социальных и общеэкономических благ, расширение сферы услуг и становление социально ориентированных принципов деятельности субъектов экономической системы, что дало мощный импульс формированию и развитию общественного сектора экономики, цель функционирования которого обеспечить эффективное удовлетворение общественных потребностей. Управление общественными расходами, т.е. расходами, связанными с финансированием деятельности организаций общественного сектора, финансированием закупок товаров и услуг, государственных заказов производства общественных благ, финансированием социальных денежных и натуральных выплат обществу, представляет собой важную часть бюджетной политики и механизма функционирования общественного сектора экономики[8, c. 210]. Общий объем общественных расходов – это услуги, которые общество «приобретает» у государственных институтов: социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защита общественных интересов и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено населением страны. Граждане – как налогоплательщики и как потребители общественных услуг – должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государственным институтам средства используются прозрачно и эффективно, приносят конкретные результаты как для общества в целом, так и для каждого человека. Совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности управления общественными расходами. Реформирование бюджетной сферы как составной финансовой части общественного сектора экономики на современном этапе предполагает внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) или программно-целевого бюджетирования.
Меры по повышению эффективности управления общественными расходами предпринимаются во всех развитых странах и связаны с расширяющими масштабами функционирования общественного сектора и его тесной финансовой взаимозависимостью с государственными институтами. Богатый опыт многолетнего бюджетного планирования накоплен в странах Западной Европы – Германии, Великобритании, Австрии, а также в Канаде, Австралии, США. В последнее время на внедрение этой практики ориентировались и многие развивающиеся страны – Таиланд, Турция, Новая Гвинея и государства с переходной экономикой – Болгария, Венгрия, Кыргызстан. Международная практика доказала успешность БОР и комплексного среднесрочного планирования расходов как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения целей государственной политики [11, c. 168]. Внедрение механизмов БОР в бюджетную мировую практику обусловлено ростом роли общественного сектора в экономических системах, развитием сферы общественных услуг.
Опыт Соединенных Штатов дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-целевого бюджетирования на общегосударственном уровне [2, c. 180]:
1) программно-целевой бюджет, инициированный комиссией Гувера. Формат его представления переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;
2) система «планирование – программирование – бюджетирование», предложенная в 1965 г. в период правления президента Джонсона. Ее основная особенность заключалась в возможности объединять несколько государственных организаций при выполнении определенной программы, нацеленной, как правило, на долгосрочную перспективу. Министерства и ведомства должны были формулировать цели своей деятельности в соответствии с приоритетами государственной политики;
3) управление по целям, возникшее в период правления президента Никсона. Для повышения ответственности государственных служащих в США в 1972 г. началось внедрение управления по целям. Органы государственной власти должны были оценивать не только экономическую, но и социальную эффективность;
4) разработка бюджета на нулевой основе с 1977 г. Суть заключалась в том, что органы государственной власти должны были представлять несколько вариантов достижения одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств;
5) Федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений», принятый в 1993 г. в период президентства Клинтона, является завершающим этапом развития концепции в США. Согласно этому закону органы государственной власти должны были разработать долгосрочные планы развития, ежегодно представлять Конгрессу информацию о текущих результатах деятельности. В 1999 г. была введена практика представления ежегодных докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ в начале бюджетного года, а о фактически достигнутых результатах – в конце года.
Реформирование общественных финансов Правительство Австралии начало более двадцати лет назад, в 1997 г. было принято решение существенно расширить при подготовке среднесрочного бюджета на 1999-2000 гг. применение подхода, ориентированного на непосредственные и конечные результаты. При подготовке проекта бюджета правительство определяет результаты в виде общественно значимого эффекта, которого оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность [7, c. 201-208].
В рамках бюджетной реформы во Франции (с 1996 г.) была введена система контрактации в сфере общественных услуг, согласно которой контракты заключаются между центральными органами государственной власти и производителями (поставщиками) услуг. Для этого потребовалось оценить и проанализировать стоимость услуг, предоставляемых государством, разработать показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств [1, c.130-136]. Спецификой проводимых в Новой Зеландии реформ являлось максимальное внедрение в деятельность государства инструментов и стимулов, аналогичных рыночным. Применяемая здесь система предусматривает контрактные отношения между «ведомственными» покупателями и поставщиками работ, продукции и услуг. В частности, практикуется заключение контрактов с государственными служащими высшего и среднего звена, в которых указываются целевые показатели социальной и экономической эффективности работы возглавляемых ими подразделений и отделов, а также фиксируются требования к результатам их деятельности.
Один из этапов реформы государственного управления Великобритании начался в 1988 г. с проведения комплексного анализа эффективности управления общественными финансами и выработки предложений по его совершенствованию. Со временем реформа переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления рыночных услуг. Новый подход состоит из двух основных элементов: Соглашения о бюджетных услугах и Соглашения о качестве услуг, устанавливающих цель и задачи каждого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показатели деятельности всех министерств и ведомств. Опыт Великобритании свидетельствует о том, что одним из эффективных рычагов повышения качества бюджетных услуг является развитие конкурентной среды в сфере государственных структур [14].
В Швеции стратегической задачей государства является повышение качества и гибкости предоставляемых бюджетных услуг. Значительную роль в этом процессе играет измерение социально-экономической результативности. В ноябре 2000 г. Министерство финансов опубликовало «Белую книгу», содержавшую конкретное предложение о переходе на учет по методу начисления в рамках концепции измерения результативности. Реформы направлены на установление более четкой связи между целями, результатами и затратами; расширение представления о фактических объемах произведенных услуг и их конечном эффекте; прояснение взаимосвязи между качеством государственного управления и его результатами; более четкое формулирование целей государственной политики. Рассматриваемые зарубежные страны объединяет то, что в бюджетном планировании они используют модели БОР, однако каждая из них применяет свои, особые инструменты бюджетирования (табл. 1). Обусловлено это тем, что упомянутые государства имеют разные исторически сложившиеся и законодательно закрепленные механизмы функционирования общественных финансов, а также различную степень экономического развития и политического устройства.
Таблица 1 – Инструменты БОР, применяемые в зарубежных странах
Страна |
Характеристика инструментов БОР |
США |
Бюджет отражает не структуру расходов в разрезе видов затрат, а ожидаемый результат от осуществления конкретных программ → Использование системы «планирование – программирование – бюджетирование» → Управление по целям → Планирование бюджета от нуля → Разработка долгосрочных планов развития и представление ежегодных докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ |
Австралия |
Правительство определяет общественно значимые результаты, которых намеревается достичь в каждой конкретной сфере → Парламент утверждает ассигнования, необходимые для достижения определенных результатов → Министерства и ведомства определяют целевые значения показателей, которых они должны достичь |
Франция |
Бюджетирование построено на системе контрактации, где контракты заключаются между центральными органами государственной власти и производителями услуг. С этой целью осуществляется оценка стоимости услуг, предоставляемых государством, разрабатываются показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств |
Новая Зеландия |
Применяемая система предусматривает контрактные отношения между «ведомственными» покупателями и поставщиками продукции. Суть системы в том, что заключаются договоры, на основе которых правительство закупает услуги по согласованным ценам у министерств, а также договоры, на основании которых министерства и ведомства приобретают услуги у других организаций |
Великобритания |
Система бюджетирования включает в себя два основных элемента: Соглашение о бюджетных услугах и Соглашение о качестве услуг. Они устанавливают цель и задачи каждого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления |
Швеция |
Акцент делается на повышение качества и гибкости предоставления бюджетных услуг. Достигается это посредством измерения социально-экономической результативности предоставляемых услуг |
Анализ опыта США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии по внедрению и совершенствованию программно-целевого бюджетирования позволяет выделить следующие достоинства этого подхода:
– финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям;
– программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами;
– контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программ используются при планировании расходов на следующий бюджетный год;
– программно-целевой метод учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, выбирать оптимальные решения с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Таким образом, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение.
| Предыдущая |