А.Ю. Архипов, П.В. Павлов, А.В. Татарова
Институты особой экономической зоны и приграничной торговли как структуры эффективного развития международной инвестиционной деятельности
Монография. – Таганрог: Изд-во ТТИ ЮФУ, 2011. – 294 с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Глава 3. Проблемы организационно-правового регулирования института приграничной торговли

3.2. Таможенно-правовое регулирование режима приграничной торговли

Важнейшими направлениями развития приграничной торговли является восстановление нарушенных экономических связей, развитие всех законных форм деятельности населения и местного малого бизнеса на приграничных территориях, создание новых рабочих мест в приграничных районах, повышение уровня инвестиционной привлекательности приграничных территорий.  Перемещение через таможенную границу РФ товаров в рамках приграничной торговли обычно регулируется специальными таможенными правилами.

Роль таможенных органов в процессе правового регулирования режима приграничной торговли может проявляться в участии и в разработке проектов нормативных актов, ведомственном нормотворчестве со стороны ФТС России, а также практической работе по реализации внешнеэкономического и  таможенного законодательств.

Так как применению режима приграничной торговли сопутствует установление для ее участников особого льготного налогового, таможенного, валютного режимов, становится важной для понимания роль таможенных органов в процессе регулирования данного правового режима. В силу своего суверенитета государство может самостоятельно регулировать таможенные отношения с помощью внутреннего законодательства. Однако такой путь обусловлен либо недостаточно развитым состоянием внешнеторговых связей, либо проводимой государством политикой автаркии.

В современных условиях правовое регулирование таможенных отношений приобретает все более важное значение. Основными целями международно-правового сотрудничества в сфере таможенного дела являются координация общих вопросов таможенной политики государств, содействие сближению национальных норм, создание такого таможенного режима, который базировался бы на принципах международного права и достигнутых межправительственных договоренностях. Межгосударственное сотрудничество по таможенным вопросам в настоящее время активно осуществляется как на региональном уровне, так и в универсальной форме в общемировом масштабе. Примером первого направления могут служить различные региональные интеграционные группировки и международные организации, занимающиеся главным образом решением региональных проблем международной торговли (включая их таможенную составляющую), – ЕС, ЕАСТ, ОСЕАН, СНГ и др. В мировом масштабе международное сотрудничество по таможенной проблематике осуществляется прежде всего через универсальные международные организации, например, через специальные организации системы ООН, механизмы Генерального соглашения по тарифам и торговле/Всемирной торговой организации (далее – ГАТТ/ВТО), Совета таможенного сотрудничества/Всемирной таможенной организации (далее – СТС/ВТО) и др. [161].

В настоящее время считается общепризнанным, что унификация национальных таможенно-правовых систем создает благоприятные условия для расширения международного экономического сотрудничества и углубления общемирового интеграционного процесса. Унификация в области таможенного регулирования, обусловленная развитием внешнеторговых связей, туристического обмена, гуманитарных контактов предполагает координацию основных направлений таможенной политики и наличие соответствующих нормативных актов различных государств, выработку общих международных принципов, стандартов и норм таможенного регулирования на основе международного права и межправительственных договоренностей.

Основными средствами унификации таможенных правил являются международные договоры и соглашения, а также принципы, стандарты и рекомендации, разработанные в рамках или под эгидой специализированных международных организаций ООН, СТС/ВТО, ГАТТ/ВТО и др. [162].

Международные соглашения, как по общему их количеству, так и по перечню охватываемых ими вопросов и уровню правовой детализации, являются наиболее представительной группой источников международных таможенно-правовых норм, регулирующих применение таможенных правил. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ установлен Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» [163], согласно ст. 1 которого применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.). Кроме того, вопросы, относящиеся к международным договорам, в том числе и не нашедшие своего решения в названном федеральном законе, регулируются общими нормами и принципами международного права и положениями Венской конвенции 1969 г. [164], посвященной праву договоров с участием государств.

Важную роль в правовом регулировании таможенных отношений между странами играют международные многосторонние или двусторонние соглашения, определяющие условия развития таможенной интеграции соседних государств. Примером таких договоров могут служить международно-правовые документы, лежащие в основе создания таможенной интеграции России с государствами – бывшими участниками Союза ССР.

В отдельный вид можно объединить многосторонние договоры, содержащие международные правила трансграничного перемещения отдельных товаров (предметов) и использования различных способов их транспортировки (доставки). Данные соглашения, как правило, лишь в самой общей форме либо фрагментарно затрагивают таможенно-тарифные вопросы, но, учитывая предмет регулирования и сферу их применения, можно утверждать, что они весьма часто содержат нормы, касающиеся применения таможенных тарифов (прежде всего в отношении применения таможенных пошлин) в отношении таких товаров (предметов) и средств их транспортировки. Например, к указанным международным соглашениям можно отнести международные конвенции, касающиеся правил пересылки международных почтовых отправлений, освоения природных ресурсов в мировом океане и т.п.

Отдельный вид соглашений образуют многочисленные таможенные (т.е. имеющие в качестве своего объекта регулирования таможенные отношения) международные конвенции и договоры, затрагивающие отдельные вопросы в рамках определенных таможенных режимов и таможенных процедур (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур или Киотская конвенция). Также примером таких соглашений являются таможенные конвенции, направленные на унификацию правил применения таможенных режимов транзита при перевозке грузов в международном  дорожном сообщении ( например, Конвенция МДП (TIR)  1949 г., новая редакция которой принята в 1975 г.) и временного ввоза (вывоза) товаров. В послевоенный период в рамках деятельности международных организаций (прежде всего СТС/ВТО, а также организаций системы ООН) было принято свыше 15 международных соглашений, затрагивающих в той или иной степени вопросы применения таможенного режима временного ввоза (вывоза). В таможенных конвенциях о временном ввозе, к которым Россия присоединилась в 1995 г.[165] (Таможенная конвенция о карнете A.T.A. для временного ввоза товаров 1961 г.[166], Стамбульская конвенция о временном ввозе[167]) предусмотрены правила освобождения иностранных товаров от таможенных пошлин, если такие товары (в определенных ситуациях) будут временно находиться на территории другого государства. Отдельные нормы тарифного регулирования содержатся и Конвенции о таможенных льготах для туристов [168].

Специальное место среди международных источников норм таможенного права занимают международные соглашения, лежащие в основе создания таможенных интеграционных объединений государств и обеспечивающие их функционирование и развитие. Особая роль таких соглашений в таможенно-правовой системе обусловлена самой целью их принятия и узкоспециализированным предметом – созданием максимально гармонизированной и унифицированной основы использования таможенного механизма странами-участницами данных объединений.

Участие России в региональной экономической и политической межгосударственной интеграции в качестве неотъемлемой составной части, включающей создание таможенного союза стран-участниц, характеризуется, с одной стороны, многообразием форм и субъектного состава таких интеграционных группировок, с другой стороны, значительным несоответствием заявленных целей и задач практическим шагам в реализации планов строительства таможенного союза, отсутствием политической воли и согласованности действий стран-партнеров. В настоящее время можно констатировать, что Россия формально остается участницей или активно выступает за развитие таможенной интеграции в рамках:

-  Содружества Независимых Государств (СНГ) [169];

-  создаваемого Союзного государства с Беларусью [170];

-  таможенного союза, созданного Россией с Беларусью и Казахстаном[171].

Безусловно, образование нового многостороннего таможенного союза не могло ограничиться существующей нормативно-правовой базой: начатый процесс таможенной интеграции привел к бурному процессу нормотворчества, в котором двусторонние договоренности уступили место многосторонним.

В частности, принятие в 2003 г. Таможенного кодекса РФ позволило сделать еще один большой шаг к унификации таможенного законодательства России и приведении его к нормам ВТО. Например, сократились до трех рабочих дней вместо десяти сроки проверки таможенной декларации  (ст. 359), появилась возможность предварительного (ст. 130) и электронного деклари-рования (ст. 63, 81, 132) товаров и транспортных средств, сократился и сделался «закрытым» перечень представляемых в таможенный орган документов, подтверждающих заявленные в таможенной декларации сведения (ст. 131), упорядочились формы и порядок проведения таможенного контроля (гл. 35) и др. [172]. Все это привело к снижению доли «серого» и «черного» импорта, ежегодному росту доходов, поступаемых в российскую казну от таможенных органов, которые в отдельные годы составляли до 40 % от доходной части федерального бюджета страны [173].

Унификация таможенного законодательства за счет упрощения процедур таможенного оформления позволила минимизировать издержки обращения внешнеторговых товаров и услуг, увеличила объемы приграничной торговли России с сопредельными государствами. Одним из важных факторов повышения эффективности приграничной внешней торговли, ускорения товарооборота, снижения издержек производителей на транспортировку и хранение товаров на границе является сокращение административных барьеров, возникающих при таможенном оформлении и контроле ввозимых и вывозимых товаров.

С вступлением в силу с 1 июля 2010 г. Таможенного кодекса Таможенного союза в практику таможенных органов Российской Федерации были внедрены новые термины и определения, такие как таможенная процедура, таможенный представитель, оператор почтовой связи и др. (ст. 4), по-новому стали регулироваться ряд правоотношений (например, связанные с деятельностью уполномоченного экономического оператора, применением таможенных процедур (ранее называвшихся таможенными режимами). Таможенным кодексом были предусмотрены новые формы таможенного контроля: учет товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 120) и проверка системы учета товаров и отчетности (ст. 121). Таможенное декларирование стало производиться только в письменной и электронной формах с использованием таможенной декларации (ст. 179). Устная и конклюдентная формы декларирования исключены. В целях содействия экспорту высокотехнологичных товаров был установлен сокращенный и закрытый перечень документов при подаче декларации на товары для помещения под таможенную процедуру экспорта товаров (ст. 183). Также изменены сроки совершения таможенными органами различных операций, в том числе сокращены до одного дня сроки проверки и выпуска таможенной декларации (ст. 196).

Развитию приграничной торговли будет способствовать реализация комплекса мероприятий по транспортно-инфраструктурному сотрудничеству, а именно:

– оптимизация количества пропускных пунктов на государственной границе в целях ликвидации потерявших значение и создания новых;

– разработка и реализация системных мер с использованием соглашений в области транспорта с сопредельными странами по содействию обеспечения необходимых условий для беспрепятственного функционирования всех видов транспорта в приграничных регионах при осуществлении перевозок пассажиров и грузов, включая транзит;

– оптимизация функционирования транспортно-логистических узлов, железнодорожных станций и автотранспортных узлов на приграничных территориях, речных линий, морских портов и припортовой инфраструктуры, федеральных и местных линий связи;

– разработка и реализация совместных проектов по созданию новых трансграничных дорог.

Все это привело к разработке новой Концепции переноса таможенного оформления и таможенного контроля в места, приближенные к государственной границе РФ [174]. Исторически сложилось, что система таможенного оформления товаров в Российской Федерации ориентирована на осуществление большинства таможенных операций таможенными органами, расположенными, как правило, в крупных городах, являющихся транспортными узлами. Это соответствует общемировой тенденции. Рост внешнеторгового оборота Российской Федерации с каждым годом приводит к неравномерности инфраструктурного развития между центральными и приграничными субъектами страны, заостряет проблему чрезмерной транспортной нагрузки на крупные российские города.

Перенос таможенного оформления и таможенного контроля товаров в места, приближенные к государственной границе РФ, позволит  оптимизировать процессы таможенного оформления, снизить транспортную нагрузку на магистрали и крупные города, повысить экономическую безопасность страны, способствовать развитию приграничных регионов страны, в том числе созданию новых рабочих мест, развитию сферы услуг и транспортного сообщения.

Поручение на разработку Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации (далее – Концепция), содержалось в протоколе Государственной пограничной комиссии от 26июня 2008 г. 29 августа 2008 г. данная Концепция была одобрена на Коллегии ФТС России. В ноябре 2008 г. необходимость реализации Концепции была закреплена в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации в качестве шестого основного государственного приоритетного направления в сфере обеспечения национальной безопасности (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1663), а также в протоколе заседания Правительства Российской Федерации (от 27.11.2008 г.)[175].

Концепция была разработана ФТС России в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также на основе международных правовых актов в области таможенного дела, она следует основным положениям Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. ( в редакции Протокола от 26 июня 1999 г.) [176], предусматривающим использование предварительной информации, ее передачу в электронной форме, а также регламентирует применение института уполномоченного грузополучателя в соответствии с Рамочными стандартами безопасности и облегчения мировой торговли [177]. Концепция является составной частью Стратегии развития Федеральной таможенной службы до 2020 г. [178].

Ключевым элементом Концепции является создание таможенно-логистических терминалов (далее – ТЛТ). Фактически таможенно-логистический терминал представляет собой комплекс, состоящий из одного или нескольких складов временного хранения, зданий, строений, сооружений, помещений таможенных органов, брокеров, представителей перевозчиков и иных структур (в том числе контролирующих). При этом терминал должен находиться на максимально близком расстоянии от пунктов пропуска и буквально «перехватывать» товары, направляемые во внутренние таможни, производя их таможенное оформление и таможенный контроль в приграничной полосе.

Развитие ТЛТ приведет к сокращению сроков проведения таможенных формальностей непосредственно на границе и исключит необоснованные простои и задержки транспортных средств, а также расходы участников внешнеэкономической деятельности. При этом создание инфраструктуры, необходимой для длительного хранения товаров при осуществлении таможенного оформления, в большинстве случаев не предполагается.

Однако предлагаемая Концепция имеет и ряд отрицательных моментов. К недостаткам предлагаемых путей совершенствования внешней торговли посредством изменения порядка таможенного оформления можно отнести следующие:

1.  Отказ от уже налаженной и успешно работающей системы внутритаможенного транзита, согласно которой грузы из приграничных пунктов пропуска направляются под таможенным обеспечением во внутренние таможни. Отсутствие современных пунктов пропуска, оснащенных досмотровыми комплексами последнего поколения и стояночными площадками для транспортных средств, оформляющихся на границе, может привести к образованию огромных очередей на границе страны, направленных как на ввоз, так и на вывоз товаров.

2.  Создание ТЛТ только за счет государственного финансирования в условиях экономического кризиса невозможно. Это связано с серьезными капитальными вложениями, поскольку строительство только одного ТЛТ обойдется почти в 1 млрд руб. [179]. В качестве одного из основных столпов, на который опирается Концепция, является строительство ТЛТ на основе государственно-частного партнерства, механизм которого еще следует законодательно утвердить. Поэтому государству нужно будет потрудиться, чтобы заинтересовать владельцев СВХ, таможенных брокеров и других представителей бизнес-структур в их участии в строительстве терминалов, так как задержка в финансировании может привести к краху самой идеи, отраженной в Концепции.

3.  Так как целью любой коммерческой деятельности является получение прибыли, новые акционеры и инвесторы постараются окупить свои затраты на строительство ТЛТ и инфраструктуры в возможно короткие сроки. Поэтому вложение бизнесом значительных средств в строительство терминалов приведет к  удорожанию стоимости услуг таможенных брокеров, услуг по хранению товаров на ТЛТ по сравнению с прежними СВХ и других услуг по организации таможенного оформления и контроля.

4.  Согласно ст. 86 г. 6 Федерального закона «О таможенном регулировании в РФ» уполномоченному экономическому оператору разрешено временное хранение товаров в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора без включения его в реестр владельцев складов временного хранения. Концепция не предусматривает такого права и практически лишает предприятия возможности применения данного специального упрощения, что также приведет к увеличению их затрат на осуществление внешнеторговой деятельности, так как предприятия будут вынуждены воспользоваться платными услугами ТЛТ.

5.  Проблема отсутствия в приграничных субъектах РФ квалифи-цированных специалистов актуальна как для участников внешнеэкономической деятельности, так и для государственных контрольных органов. Привлечение в приграничные субъекты Российской Федерации квалифицированных кадров, а также их подготовка и переподготовка сопряжены с необходимостью решения комплекса вопросов социального обеспечения.

6.  Упрощение таможенных формальностей за счет сокращения времени таможенного оформления в приграничных субъектах РФ в условиях отсутствия новых методов эффективного таможенного контроля после выпуска товаров создадут предпосылки для злоупотреблений в сфере внешнеэкономической деятельности. Ожидается рост числа нарушений таможенного законодательства со стороны участников внешнеторговой деятельности в области определения ими таможенной стоимости, страны происхождения товаров, классификации товаров и др.

7.  Возможные затруднения в организации таможенного оформления в приграничных субъектах РФ, связанные с введением новых методов таможенного оформления и контроля, могут способствовать росту коррупции среди должностных лиц таможенных органов, не безвозмездно старающихся помочь бизнесменам в ускорении процесса «решения вопросов».

Несмотря на все потенциальные преимущества и возможные риски при осуществлении переноса таможенного оформления на границу, эффект от него для внешней торговли можно будет ощутить только реально запустив данный проект в действие. Очевидно, что затраты на создание таможенно-логистических терминалов велики, вопрос их наличия и окупаемости особенно актуален в период нехватки бюджетных средств, а получение положительного экономического результата посредством увеличения товарооборота еще не гарантирован. Поэтому целесообразно было бы провести пилотную реализацию Концепции путем ее эмпирической апробации на небольшом числе приграничных пунктов пропуска на срок не менее одного года. И только после тщательного финансово-экономического анализа, полученных результатов (на основании расчета финансовой, экономической, бюджетной, налоговой, социальной эффективности) можно будет делать вывод о необходимости внедрения Концепции на территории всего государства.

Так как Концепция оптимального выбора мест таможенного оформления товаров только за последние 15 лет несколько раз диаметрально меняла свое направление, применение данных рекомендаций поможет обезопасить государство от незапланированных расходов и принести возможные положительные результаты как для бизнеса, так и для страны в целом.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая