Организация опеки и попечительства над несовершеннолетними на муниципальном уровне
Е.М. Кузнецова
В современной России ежегодно тысячи детей становятся сиротами или остаются без попечения родителей [2]. Так, на начало 2010 года их численность составляет 697 тыс. чел., что на 20 тыс. превышает послевоенные показатели [1], и в 4-5 раз больше, чем в странах современной Европы и в США [4]. Социальная защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в России является неотъемлемой функцией государства и непосредственно возложена на органы опеки и попечительства [5, ст. 121]. Одним из направлений деятельности в этой сфере является применение различных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Семейным законодательством Российской Федерации предусмотрены четыре формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей – усыновление, опека (попечительство), приемная семья, устройство в государственные учреждения [5, ст. 123]. Семейные формы являются предпочтительными, т.к. позволяют создать наиболее благоприятные условия для социализации ребенка, вхождения его во взрослую жизнь.
В России наиболее распространенной формой устройства несовершеннолетних является опека (попечительство). Около 50% всех детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют опекунов (попечителей) [3]. Вместе с тем, существует ряд проблем, в частности, организационно-административного характера, затрудняющих и усложняющих прохождение процедуры установления опеки и попечительства над несовершеннолетними.
До 2006 года в РФ организацию опеки и попечительства над несовершеннолетними осуществляли органы местного самоуправления. Однако, со вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» вопросы организации опеки и попечительства над несовершеннолетними более не входят в перечень вопросов местного значения, и относятся к компетенции субъекта РФ. Однако, в соответствии с п. 1 ст. 14.1, п. 1 ст. 15.1, а также п. 1 ст. 16.1 федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут участвовать в организации опеки и попечительства над несовершеннолетними [7].
Многолетний опыт работы органов местного самоуправления в этой сфере, а также п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» [6], обусловливает существование практики передачи государственных полномочий по организации опеки и попечительства на несовершеннолетними органам местного самоуправления муниципальных образований в статусе городской округ и муниципальный район (например, в Омской, Томской, Псковской, Калининградской областях, Краснодарском, Алтайском краях и др. субъектах РФ). Работа по организации опеки и попечительства над несовершеннолетними, как правило, сопряжена с рядом проблем, что обусловлено, в частности, большим количеством различных органов и учреждений, в которые обращаются как непосредственно кандидаты в опекуны (попечители), так и представители органов опеки и попечительства (учреждения образования, здравоохранения, социальные службы, прокуратура и суды, органы ЗАГС, правоохранительные органы и др.).
Усугубляется ситуация отсутствием в большинстве муниципальных образований субъектов РФ нормативно-правовых актов, регламентирующих процедуру установления опеки и попечительства над несовершеннолетними – административных регламентов. Нет четких сроков, в которые должна быть проведена процедура установления опеки и попечительства; нет четкого закрепления полномочий за различными органами и учреждениями в вопросах установления опеки и попечительства над несовершеннолетними, порядка межведомственного взаимодействия; нет четкой последовательности процедур, выполняемых в процессе установления опеки и попечительства над несовершеннолетними и т.д. Такое положение не только усложняет саму процедуру, затрудняет работу органов опеки и попечительства, но зачастую нарушает права и интересы самих несовершеннолетних.
Одним из способов устранения существующих недостатков является формирование необходимой нормативно-правовой базы на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, наделенных полномочиями по установлению опеки и попечительства над несовершеннолетними. Составным элементом этой базы должен являться административный регламент предоставления услуги по установлению опеки и попечительства над несовершеннолетними. Административный регламент представляет собой нормативно-правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений органом исполнительной власти при предоставлении какой-либо услуги. Этот документ позволяет за счет оптимизации деятельности специалистов повысить эффективность предоставления услуги (сократить сроки, закрепить полномочия, установить ответственность, снизить степень коррупциогенности при предоставлении услуги и др.).
Разработка и принятие регламента предоставления услуги по установлению опеки и попечительства над несовершеннолетними позволит аккумулировать в одном документе информацию необходимую и достаточную как для получателей услуги (кандидатов в опекуны/попечители), так и для специалистов, предоставляющих услугу. В частности, перечень документов, основания для отказа, четкую последовательность процедур и продолжительность их прохождения и т.п.
В ряде субъектов РФ (в частности в муниципальных образованиях Краснодарского края, Амурской, Калужской областей) приняты административные регламенты предоставления муниципальной услуги «Установление опеки или попечительства над несовершеннолетними», в Калининграде утвержден регламент взаимодействия органов опеки и попечительства над несовершеннолетними с муниципальными учреждениями здравоохранения. Однако, эти примеры скорее являются исключениями, а не характеризуют сложившуюся практику на территории всей страны. Вместе с тем, применение подобного опыта в работе органов опеки и попечительства муниципальных образований в субъектах РФ позволит предоставлять услугу в минимальные сроки с минимальными издержками в интересах как отдельно взятого несовершеннолетнего, так и муниципального образования, субъекта РФ в целом.
Библиографический список
1. В России начался «бэкбэбибум»: сирот массово возвращают в детдома // Newsru.com в России [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.newsru. com/russia/23apr2010/backbabyboom.html
2. Количество детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2008 году // Усыновление в России: Интернет-проект Министерства образования и науки РФ [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.usynovite.ru /statistics/2008/1/
3. Результаты мониторинга развития семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (2008 г. и первая половина 2009 г.): СФГА, 2009. // НОУ ВПО «СФГА» [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://st.sfga.ru/e107_files/downloads/Rezultaty%20monitoringa%20razvitiya %20semeynyh%20form%20ustroystva%20detey-sirot.pdf
4. Сегодня в России детей-сирот больше, чем было после войны // KM.ru Новости [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://news.km.ru/segodnya_v_ rossii_detej-sirot_bo
5. Семейный кодекс РФ // Справочно-правовая система «Гарант» (далее – СПС «Гарант»).
6. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (с изм.) // СПС «Гарант».
7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) //СПС «Гарант».
Опубликовано: Кузнецова Е.М. Организация опеки и попечительства на муниципальном уровне / Омские социально-гуманитарные чтения – 2010: Материалы III Региональной науч.-практ. конф. – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2010. – С. 58-61. – ISBN 978-5-8149-0928-2
Электронная версия статьи: [Скачать, PDF, 761 KБ].
Для просмотра книги в формате PDF требуется программа Adobe Acrobat Reader, новую версию которой можно бесплатно скачать с сайта компании Adobe.