Участие в государственных закупках
как операционная стратегия компании
С.А. Братченко
к.э.н., доцент кафедры “Общий менеджмент”
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
г. Москва, Российская Федерация
E-mail: svetlana.bratchenko@gmail.com


Ключевые слова: государственные закупки, муниципальные закупки, формы размещения государственного заказа, операционная стратегия компаний
Аннотация: В научной литературе тема государственных закупок обычно изучается с точки зрения повышения эффективности и оптимизации деяельности государства, хотя в то же самое время она представляет собой обширный рынок и как следствие большой интерес для частных компаний. В статье рассмотрены основные особенности и термины, действующие в сфере государственных закупок, а также описана оптимальная операционная стратегия компаний, желающих стать участником государственных закупок.
S.A. Bratchenko
PhD (Econ.), Assistant Professor, Department of General Management
Financial University under the Government of the Russian Federation
Moscow, Russian Federation
E-mail: svetlana.bratchenko@gmail.com
Keywords: public procurement, municipal procurement, forms of placing state orders, company operational strategy
Abstract: The topic of public procurement is usually considered as an issue of state operations efficiency and optimization while this is also a huge market and essential interest for business. Basic features and terms of state procurement market are considered in the article as well as the optimal operational strategy for the companies to enter the market.

         В российской научной литературе тема государственных закупок обычно рассматривается в работах, посвященных анализу деятельности государства, государственно-частному партнерству, преимущественно с точки зрения повышения эффективности и оптимизации деятельности государства.
         Такой подход представляется недостаточно полным. В акте купли-продажи на внутреннем рынке государство обычно выступает как покупатель (за исключением сделок о приватизации имущества), однако контрагентом сделки выступают частные компании.
         В 2014 г. расходы Федерального бюджета составили 14,83 трлн. руб., что эквивалентно 20,77%  ВВП. Контрактуемые расходы за этот период составили 27,5% общего объема расходов федерального бюджета, или 4,08 трлн. руб. [1] Этот чрезвычайно емкая ниша представляет интерес для множества российских компаний: в условиях современного насыщенного  рынка желание компаний стать партнером государства и таким образом обеспечить себе, по крайней мере на время контракта, гарантированный сбыт, вполне закономерно. Однако аспект вопроса остается практически неотраженным в научной литературе.
         Данная статья призвана в какой-то степени восполнить данный пробел: проанализировать особенности данного рынка с точки зрения частной компании – потенциального поставщика, и предложить компаниям эффективную операционную стратегию для достижения данной цели.
                  Особенности рынка государственных закупок.

• Структура рынка государственных закупок определяется в первую очередь исполнением государством своих функций (социальных – здравоохранения, образования, социального и пенсионного обеспечения, культуры, а также обороны, правопорядка, управления и т.д.) Государство, будучи собственником национального богатства, владеет также его ресурсами, а также может владеть или контролировать стратегические отрасли или объекты народного хозяйства – энергетику, транспорт, связь, космонавтику, атомную и оборонную промышленность и др. Данные факторы определяют отраслевую структуру закупок. Так, например, в 2013 г. 39,8% закупок, «прошедших» через сайт zakupki.gov.ru, пришлось на строительство, 2,7% - на закупку и ремонт медицинской аппаратуры, 2,3% - на производство и распределение электроэнергии.[2] Более подробно структура закупок избражена на рисунке 1.

Рис. 1. Структура государственных закупок за 11 месяцев 2013 года.

• В условиях рынка на любую, в том числе и государственную деятельность, часто пытаются смотреть через призму эффективности, рентабельности и конкурентоспособности. Однако специфика государственной  деятельности такова, что данные категории далеко не всегда к ней применимы: зачастую реализация функций государства, требуя затрат, не приносит понимаемых в узко рыночном смысле сиюминутных экономических доходов.
• Производство вооружений на экспорт, несомненно, высокорентабельно. Однако рассматривать экономическую эффективность затрат на оборону бессмысленно, поскольку их целесообразность лежит в политическом поле и обеспечивает существование государства как такового.
• Государству выгодно, в том числе и экономически выгодно, иметь здоровых и образованных граждан, однако это, несомненно, долгосрочные вложения, причем бенефициарами выступают не только все граждане, но и государство в целом, применять категории сиюминутной финансовой отдачи в данном вопросе является заведомой профанацией.
• Наука является одним из определяющих факторов конкурентоспособности, однако не может состоять только из прикладной науки. Прикладная наука существует на основе фундаментальной, без фундаментальной науки не может быть прикладной, а фундаментальная наука не может приносить сиюминутную отдачу. Существенная часть прикладных проектов также приносит результаты только через несколько лет после старта и таким образом может рассматриваться только как долгосрочные вложения.
• В любой стране есть ряд стратегических или просто необходимых государству или населению отраслей или предприятий, которые не могут быть конкурентоспособными. В России эта статья пополняется за счет климата нашей страны.

Не может строительство зданий на Крайнем Севере с зимней температурой ниже 50° С быть конкурентоспособным по сравнению со строительством здания в средней полосе. Но не могут же все здания строиться только в зонах в благоприятным климатом, они должны строиться там, где живут люди, в том числе и, например, за Полярным кругом.
Не может быть рентабельным северный завоз.
Реализацию данных и аналогичных заведомо неконкурентоспособных проектов берет на себя государство.

• Государство также владеет рядом конкурентоспособных предприятий (чаще всего в стратегически важных отраслях), например ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть».

         Таким образом, жизнеспособность государственных проектов в целом определяется не их конкурентоспособностью или рентабельностью, а их целесообразностью для государства, и соответственно, обеспечивается не рыночными механизмами, а государственными решениями, то есть решениями, принимаемыми от имени государства уполномоченными лицами.

• Независимо от доходности государственных проектов, государство, также как и частные компании, заинтересовано в том, чтобы затраты на реализацию проектов были минимальны. Однако, в отличие от частных компаний, в государственной среде отсутствует механизм, «автоматически» стимулирующий минимизацию издержек.

         Поэтому  государство, стремясь защитить свои интересы, приняло специальные законы, призванные обеспечить эффективные (то есть по минимальной цене) и результативные (то есть надлежащего качества) закупки.          Основные термины, действующие в сфере государственных закупок
         Основные законы, действующие в сфере государственных закупок, - это Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
         Закон №223-ФЗ регулирует закупку товаров, работ, услуг юридическими лицами с долей государственного участия не менее 50%, а также их дочерними и внучатыми компаниями.
         Закон №44-ФЗ принят в целях повышения эффективности и результативности государственных, региональных и муниципальных контрактных закупок, а также предотвращения коррупции и других злоупотреблений.
         В соответствии с данными законами, участником закупки (то есть поставщиком) может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, декларируются равные условия для обеспечения конкуренции.
         Преимущества при осуществлении закупок предоставляются учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов (ценовое преимущество до 15%), а также субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям (они должны обеспечивать не менее 15% объема закупок – непосредственно или по субподряду).
         Информация о предстоящей закупке должна быть своевременно размещена в Интернете (на сайте new.zakupki.gov.ru).
         Выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке, на аукционе - лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора.    
         Эффективность исполнения законов, по замыслу его авторов, должна обеспечиваться открытой конкурсной, то есть конкурентной процедурой, а результативность – строгими требованиями к компаниям для допуска к конкурсу (аукциону), актом приемки с обязательной экспертизой результатов  исполнения контракта, а также плановым и внеплановым контролем (проверками) в отношении заказчиков и других уполномоченных органов. Указано, что должностные лица заказчиков (то есть представители государства) несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством.

• Законы устанавливает следующие способы размещения заказов: электронный аукцион, открытые одно- и двухэтапный конкурсы, закрытые конкурсы (конкурсы с ограниченным участием), а также запрос котировок, запрос предложений, закупки у единственного поставщика и предварительный отбор.

         Под открытым конкурсом (аукционом) понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования. Существенным составляющей информации о закупке является стартовая цена контракта. Победителем признается участник, сделавший лучшее предложение относительно критериев конкурса.
         Аукцион является частным случаем конкурса, когда в качестве критерия выступает единственный фактор – цена контракта.
         В случае проведения конкурса при оценке заявок в дополнение к цене контракта обычно используют следующие критерии:
- расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
- качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
- квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
         Если аукцион проходит дистанционно, посредством интернета на специализированных сайтах, он называется электронным аукционом.
         Двухэтапный конкурс может проводиться при соблюдении одновременно двух условий:

• если целью конкурса является заключение контракта на проведение научных исследований, проектных работ, экспериментов, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности)
• если для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки.

         Под закрытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке направляется заказчиком ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок. Закрытые конкурсы обычно применяются в случаях, если закупка связана с государственной тайной.
         Под запросом котировок понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок. В отличие от аукциона, стартовая цена контракта в данном случае не называется. Победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта.
         Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений. То есть запрос предложений аналогичен и конкурсу (в качестве условий выступают несколько критериев) и запросу котировок (стартовая цена контракта не называется).  Победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.
         В вышеуказанных законах заложена установка на конкурсность, конкуренцию между компаниями, желающими стать поставщиками по контракту. Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) согласно закона может быть осуществлена лишь в исключительных случаях, а именно:

• если предмет закупки имеет уникальный характер (относится к сфере естественных или иных монополий (например в сфере вооружений), области культуры, имеет привязку к местности (например, услуги по газо- и теплоснабжению), связан с конкретными природными объектами) и поэтому может быть поставлен/предоставлен единственным поставщиком. Аналогичный подход распространяется на услуги, выполнение которых может осуществляться исключительно конкретным органом исполнительной власти;
• согласно указу, поручению или распоряжению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации,
• для мобилизационных целей или в чрезвычайных ситуациях,
• в случае небольшого объема закупки (менее 100 тыс. руб.),
• в случае признания открытого конкурса несостоявшимся в силу поступления на конкурс единственной заявки.

         Тенденции. Самым популярным (за период с 01.07. 2014 по 30.06.2015 г.) оказался аукцион (57,6% заключенных контрактов). Далее следуют закупки у единственного поставщика – 25,6%, запрос котировок (15,2%), открытый конкурс (0,7%), запрос предложений (0,6%), конкурс с ограниченным участием (0,3%), при помощи двухэтапного конкурса было заключено 0,003% контрактов. [3]
         Операционная стратегия компаний, желающих стать участником госудаственных закупок
         Компаниям, желающим стать поставщиком государства, следует действовать в соответствии с требованиями законодательства.  Примерная процедура (алгоритм) действий может выглядеть следующим образом:

• Если компания не относится к числу эксклюзивных поставщиков, привлекаемых к реализации закрытых контрактов, первое, что необходимо компании (руководству компании, сотруднику компании, которому поручен вопрос организации контракта с государственным или муниципальным предприятием) – убедиться, что товары (работы, услуги), предлагаемые компанией, востребованы на рынке государственных заказов. Для этого необходимо зайти на сайт Единой информационной системы (а также сайт zakupki.gov.ru) и изучить историю заключенных контрактов.
• В случае положительного ответа (контракты на покупку интересующих компанию позиций ранее заключались) требуется проанализировать все заключенные ранее контракты и понять, может ли и желает ли компания заключить подобный контракт на подобных условиях (включая не только цены, но и например, географическое положение потенциальных покупателей; особенно это касается предоставления услуг)? Исходя из цен контракта, обеспечит ли подобный контракт желаемый уровень рентабельности?
• В случае положительного ответа полезно проанализировать другие параметры данной выборки контрактов, которые могут помочь оценить вероятные параметры ожидаемого контракта: наиболее часто используемые электронные площадки, формы размещения заказа, распределение заказов во времени (заказы размещаются неравномерно во времени: значительная часть заказов размещается в конце года с исполнением в течение всего следующего года или в конце квартала с исполнением в течение всего следующего квартала).
• На этой стадии начинается оперативная работа: регулярное отслеживание интересующих компанию заказов на Едином информационном портале. В случае появления такого заказа специалистами компании должна быть произведена оперативная оценка выполнимости и эффективности заключения компанией данного контракта.
• В случае принятия положительного решения уполномоченными лицами компании следует срочно начать процедуру аккредитации на электронной площадке (если компания не была аккредитована до этого), на которой размещен интересующий компанию заказ. Для этого необходимо:
• получить сертификат ключа электронной подписи в одном из удостоверяющих центров.
• предоставить следующие документы  – в «бумажном виде» и в виде архивированного файла, содержащего отсканированные документы:
• заявление на аккредитацию,
• копию выписки из единого реестра юридических лиц,
• копии учредительных документов компании,
• копии документов, подтверждающих полномочия лица на получение аккредитации от имени компании,
• идентификационный номер налогоплательщика компании,
• адрес электронной почты компании,
• решение об одобрении или о совершении по результатам таких аукционов сделок от имени компании с указанием информации о максимальной сумме одной сделки.
• обустроить рабочее место и настроить браузер: браузер должен быть совместим с браузером оператора электронной площадки.

         После положительного решения оператора об аккредитации со стороны (которое должно быть принято в течение не более 5 рабочих дней) компания вносится в реестр участников (сроком на 3 года), на ее имя открывается лицевой счет.

• Компания должна перечислить средства в адрес оператора электронной площадки для зачисления на лицевой счет компании. Сумма средств должна быть достаточной для обеспечения заявки, которую собирается подать компания. Сумма обеспечения заявки содержится в информации о заказе, размещенной на портале. К моменту подачи заявки деньги должны быть на счету, иначе «оператор возвращает указанную заявку участнику закупки».

         Альтернативным инструментом обеспечения заявки является предоставление банковской гарантии на ту же сумму.

• Прежде, чем подавать заявку на участие а аукционе, аккредитованный участник может задать не более 3 вопросов о деталях интересующего его заказа.
• Если полученная информация его удовлетворила, можно переходить к подаче заявки. Сама заявка, будучи электронной, оформляется в кабинете участника при помощи сертификата электронной цифровой подписи практически без усилий. Однако заявка по умолчанию подразумевает наличие у оператора электронной площадки целого ряда документов, требуемых для подачи заявки. Эти документы должны быть поданы заранее. Например, если контракт подпадает под закон №44-ФЗ, то пакет документов должен включать:
• документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям статьи 31 закона,
• копии документов, подтверждающих соответствие товара, работы или услуги требованиям (в тех случаях, когда необходимо),
• документы, подтверждающие право участника такого аукциона на получение преимущества в соответствии со статьями 28 и 29 настоящего Федерального закона,
• документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона и (или) предлагаемых им товара, работы или услуги условиям, запретам и ограничениям, установленным заказчиком в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального закона.

         В число этих документов, в частности, входят документы, подтверждающие, что:

•  юридическое лицо не является банкротом (отсутствует решение арбитражного суда), в отношении него не проводилась ликвидация и не открыто конкурсное производство,
• деятельность компании не приостановлена в соответствии с Кодексом РФ об административных нарушениях,
• у компании отсутствуют недоимки по налогам, сборам и иным бюджетным платежам,
• у  руководителей и главного бухгалтера отсутствует судимость,
• компания не является офшорной.
• отсутствует конфликта интересов между заказчиком и участником закупки,
• что у компании имеются в наличии финансовые и иные материальные ресурсы, оборудование и специалисты для исполнения контракта,
• а также имеется положительный опыт работы в данной области и деловая репутация.

         Требования весьма непросты (здесь изложены самые основные, в общих чертах), удовлетворить им достаточно сложно.
         Непредоставление полного пакета документов является основанием для принятия конкурсной комиссией решения о несоответствии заявки с удержанием обеспечения заявки в пользу заказчика.
Одна из крупнейших электронных площадок ЗАО «Сбербанк-АСТ» организовала свой собственный учебный центр, который в достаточно разнообразных форматах проводит обучение как организаторов, так и потенциальных участников закупок.
         После предоставления документов компании остается ждать вердикта комиссии о том, кто будет признан победителем конкурса, то есть предложил лучшие условия исполнения контракта. Согласно закону, срок рассмотрения заявок не должен превышать 20 дней.
         Если компания сможет удовлетворить всем требованиям конкурса и предложить лучшие условия поставки, будет заключен контракт, обеспечивающий устойчивое развитие компании на срок действия контракта.
Список литературы

• О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: ФЗ от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.garant.ru/70353464/
• О контрактной системе в сфере закупок, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.garant.ru/12188083/
• Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/23442/
• Национальный рейтинг прозрачности закупок 2015. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.nrpz.ru/raiting_2015.html
• Что приготовила нам реформа государственных закупок? [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://smartpowerjournal.ru/161213/